BİYOGÜVENLİK PROTOKOLÜ ve BİYOLOJİK ÇEŞİTLİLİK SÖZLEŞMESİ'NDE TEŞVİKLER
Biyogüvenlik Protokolü ve Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nde Teşvikler
Mayıs 2005’te yayınlanan kitaptaki “Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nin 11. Maddesi: Ekonomik Teşvikler” başlıklı ve Prof. Dr. Çelik Aruoba tarafından hazırlanan tebliğ metni aşağıdadır.
A. BİYOLOJİK ÇEŞİTLİLİK SÖZLEŞMESİ
Rio Zirvesi’nin önemli sonuçlarından biri olan ve 1992’de imzalanan Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nin onaylanması, 29 Ağustos 1996 tarih ve 4177 sayılı Kanun’la uygun bulunmuş ve 21 Kasım 1996 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanıp, 27 Aralık 1996 tarihli Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Anlaşmanın 11. maddesi tarafların, “biyolojik çeşitlilik unsurlarının korunması ve sürdürülebilir kullanımı için ekonomik ve sosyal açıdan güvenilir (sound) teşvik tedbirleri (incentive measures) alacaklardır” hükmünü getirmiş, Türkiye de, anlaşmanın onaylanması ile birlikte, bu konuda bir taahhüdün altına girmiştir.
Biyolojik çeşitlilik, sıkça yapıldığı gibi, türlerin kendi içindeki, türler arasındaki ya da ekosistemler arasındaki nisbi çeşitliliği anlatacak biçimde tanımlanabilir. Ancak, belki de daha güçlü ve çeşitli eylemler (politikalar, programlar, teşvikler) açısından başlangıç noktası olmaya daha uygun bir tanım, “herhangi bir bölgedeki (ülkedeki) genlerin, türlerin ve ekosistemlerin toplamı” şeklinde ifade edilebilir. Dikkat edilirse bu tanım, sadece bir (ya da bir kaç) uluslararası anlaşmanın getirdiği bazı sınırlı sorumlulukları değil, çok daha geniş ve güçlü bir sorumluluk alanını işaret etmektedir.
Ulusal hükümetler ekonominin ve sosyal sistemin çeşitli, uygun gördükleri alanlarında ve ülkenin çeşitli bölgelerinde, hedefledikleri amaçlara ulaşmak için çeşitli teşvikler uygularlar. Türkiye’deki teşvik sistemi genellikle ekonomik amaçlı olup, yeni yatırım sahalarının açılması, istihdam yaratılması, gelir dağılımının iyileştirilmesi, göçün önlenmesi, vb. konularda yoğunlaşmış olmakla birlikte, bir bölüm toplumsal konularda çeşitli başka amaçlara yönelik teşvikler de yaygın bir uygulama olarak ortaya çıkmaktadır. Biyoçeşitliliğin korunması sürecine katkıda bulunacak benzer bir teşvik sisteminin kurulması, yukarıda sözü edilen kanunla devlet taahhüdü haline gelmiş olmasının yanı sıra, kuşkusuz, ulusal çıkarlara da hizmet edecektir. Biyoçeşitliliğin korunmasında teşvik uygulaması konusu, özellikle gelişmiş diye nitelendirilen ülkelerde, bir yandan teorik, akademik alanda önemli bir tartışma olarak ortaya çıkarken, bir yandan da uygulamaya dönük çeşitli politikaların oluşturulduğu gözlenmektedir. Bu konuda göze çarpan ilk nokta, teşvik politikalarının genellikle bir biyoçeşitlilik planlamasının önemli parçaları olarak ortaya çıkması ve genel toplumsal ve ekonomik stratejilerin, söz konusu biyolojik çeşitlilik planlarının hazırlanmasında giderek daha fazla ağırlık taşımaya başlamasıdır. Bununla birlikte, söz konusu yaklaşımların pek çoğunun özellikle “çevre korumacılar” açısından yeni olduğu ve bu tür yaklaşım ve politikaları biyoçeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı için öne çıkarma konusunda yeterli deneyimin henüz ortada olmadığı gözden kaçırılmamalıdır.
Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nin 11. maddesi, teşvikleri ekonomik ve sosyal olmak üzere iki başlık altında sınıflandırmış gibi görünmektedir. Bu gözlem, izleyen maddelerin başlıkları ve içerikleri ile karşılaştırıldığında güçlenmektedir: “Araştırma ve Eğitim” (Madde 12), “Kamu Eğitimi ve Bilgilendirme” (Madde 3) gibi konularda daha toplumsal nitelikli teşvik politikaları söz konusu olacaktır. Öte yandan pek çok madde başlığı ve içeriği, o konularda ekonomik teşviklerin uygulanmasının mümkün ve gerekli olduğunu göstermektedir.
Gerek kuramsal ve kavramsal çerçeve, gerekse çeşitli ülkelerdeki uygulamalar, ekonomik teşviklerin, biyoçeşitliliğin ilgili kurumlar (aktörler) için bir mesuliyet (borç, pasif) olarak değil, bir servet (alacak, aktif) olarak görülmesinin doğru olacağını ortaya koymaktadır. Bu aktörler değerli biyolojik çevrenin korunması ya da genişletilmesi için sürdürülecek faaliyetlerin getiri (fayda) sağlamasını ve bu getirinin arttırılmasını hedefleyeceklerdir. Aynı şekilde bir başka amaçları da, değerli biyolojik çevreye zarar veren faaliyetlerin getirilerini azaltmak ya da maliyetlerini arttırmak olacaktır. O halde, ekonomik teşvikler karar verme süreçlerinin oluşturulmasında piyasa güçlerini kullanacaklardır. Başka bir deyişle, dikkat doğrudan ya da dolaylı olarak fiyatlar üzerindedir. Dikkat edilirse, burada getiri (fayda) ve maliyet kavramlarının ekonomik anlamı ile, yani kişisel fayda ve bunların toplamı olan toplumsal fayda; kişisel maliyet ve bunların toplamı olarak toplumsal maliyet olarak anlaşılması gerekmektedir.
B. EKONOMİK TEŞVİKLER
1. Teşvik Kategorileri
Ekonomik teşvikler, aşağıda belirtilen dört başlık altında sıralanabilir:
Olumlu (positive) Yönlendirici Teşvikler: Yerel kişi ya da yönetici kuruluşları, sivil toplum örgütlerini, şirketleri, tarımsal üreticileri, kamu (meselâ, araştırma) kuruluşlarını ya da uluslararası kuruluşları, biyoçe-şitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı için harekete geçiren, teşvik eden parasal (doğrudan sübvansiyonlar, maliyete katılma, vergi avantajı sağlama, destekli kredi, vb.) ya da parasal olmayan (ödüllendirme, plaket verme, “yılın…” seçme, vb.) herhangi bir destek, bu gruba girmektedir.
Önleyici Tedbirler (disincentives): Biyoçeşitliliğe zarar veren (doğal çevrede dışsallık yaratan) herhangi bir faaliyeti önleyici ya da maliyeti (zararı) içselleştiren uygulamalar (vergi, ceza, tazminat, yüksek girdi fiyatları, vb.) bu başlık altında yer almaktadır. Çeşitli yasaklayıcı ya da sınırlandırıcı tedbirler de (ürün ya da üretim standartları, vb.) bu gruba katılabilir.
Dolaylı (indirect) Teşvikler: Biyolojik kaynakların korunmasını ya da sürdürülebilir kullanımını destekleyecek biçimde ilgili piyasaları düzenleyen, fiyat sinyallerinin doğru olmasını sağlayan politikalar ya da uygulamalar, bu kümededir.
Ters (perverse) Teşvikler: Bunlar biyoçeşitlilik üzerinde olumsuz, zararlı sonuçların ortaya çıkmasına yol açan politika ya da uygulamalardır. Ters teşvikler, biyoçeşitlilik üzerinde olumsuz, tahrip edici etki yapan ve genellikle bir başka amaca ulaşmak için ortaya konan politikalar ve uygulamalar anlamına gelmektedir. Bunlar, “politika başarısızlıklarıdır” ve genellikle politikanın ya da uygulamanın ortaya çıkaracağı zararları, daha açık bir söyleyişle, çevresel dışsallıkları dikkate almadan uygulanan destek ya da yatırım politikaları sonucunda ortaya çıkarlar. Ters teşvikler, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, hızlı büyüme ve sanayileşmeye yönelik politika ve teşvikler oluşturulurken, kıt kaynaktan (sermaye) tasarruf edici tahsisler yapma yaklaşımının bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır ve özellikle (söz gelişi, kuruluş yeri seçiminde) daha fazla doğal kaynak kullanma amaçlı projeleri ön plana çıkarmaktadır. Bu yaklaşım, geniş anlamda çevre üzerinde, daha dar anlamda biyoçeşitliliğin korunmasında ve sürdürülmesinde olumsuz sonuçlar yaratmaktadır. O halde, kamu politikaları (teşvikler) uygulanırken bunların ters teşvik niteliği kazanmaması, ortaya çıkmış olan ters teşviklerin ya da etkilerinin kaldırılması ya da azaltılması konusunda gayret gösterilmesi gerekmektedir.
2. Teşvik Sistemlerinin Başarısı
Başarılı bir teşvik sisteminin kurulması için bazı önemli davranış biçimlerinin, kuralların ve kurumların geliştirilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Bunlardan bazıları şu şekilde sıralanabilir:
- Uygun teşvikler bileşiminin sağlanabilmesi için gerekli ilkelerin ve (iyi açıklanmış amaçlar, uygulanacak başlıca yöntemler, kaynaklar konusunda) yönlendirici kuralların oluşturulması.
- Programın, özellikle biyoçeşitliliğin korunması ve geliştirilmesi için oluşturulmuş öteki plan ve programlarla uyumunun sağlanması.
- Programın ilgili kişi ve kuruluşlara duyurulması ve anlatılması.
- Programla ilgili uygun izleme ve denetleme sisteminin oluşturulması.
Gerek geniş anlamda biyoçeşitlilik politikalarının gerekse dar anlamda bu konuda uygulanacak teşvik sisteminin temel hedeflerinden bir tanesinin, özel mülkiyet altındaki topraklarda biyoçeşitliliğin korunması olduğu açıkça ortadadır. Biyoçeşitliliğin korunması ile ilgili politika ve teşvik uygulayan ülkelerin hepsinde özel mülkiyet altındaki topraklara birinci derecede önem verildiği dikkati çekmektedir. Bu ülkelerle ilgili gözlemler (Clough, P., Encouraging Private Biodiversity, Incentives for Biodiversity Conservation on Private Land, Report to The Treasury, IER Yayını, Wellington, June 2000), OECD ve benzeri kuruluşların yaptığı “OECD (1996): Saving Biological Diversity - Economic Incentives; OECD, Paris”; ve “OECD (1999): Handbook of Incentive Measures for Biodiversity, OECD, Paris” bir bölüm çalışmalar, (maliyetleri paylaşma, doğrudan sübvansiyon ve ödemeler, vergi kolaylıkları, kredi kolaylıkları gibi) geniş bir olumlu (positive) yönlendirici teşvikler yelpazesinin oluşturulmuş olduğunu göstermektedir. Aynı şekilde, yine geniş bir yelpaze içinde (atık harçları, cezalar, izin belgesi zorunluluğu, dışsal maliyetleri içselleştirici Pigou türü vergiler gibi) olumsuz (negative) önleyici teşvikler (incentives) grubu da oluşmuştur.
Olumlu teşvikler kişisel ve yönetimle ilgili yaklaşım ve davranış değişiklikleri oluşturmaya, toprak sahiplerinin ve tarımsal üreticilerin, işletmelerde, özel topraklar üzerinde biyolojik çeşitliliği korumak için gönüllü işbirliğini sağlamaya yöneliktir. Bu şekilde denetleme ve konulan kuralları zorlama, maliyetleri önemli ölçüde azalmakta ve kuralların uygulanabilirlik düzeyi yükselmektedir. Bu amaca yönelik olarak, toprak sahipleriyle (yöneten kamu kuruluşu arasında), içerikleri hedeflenen çözüme göre farklılaşan (üründe ya da toprakta hisse edinme, toprak satın alma, vb.) sözleşmeler yapılmaktadır.
Öte yandan olumsuz (negative) teşvikler, zaman zaman olumlu sonuç verseler de, daha çok kural koyma ve uygulama nitelikleriyle ön plana çıkmaktadırlar ve uygulama maliyetleri genellikle yüksek, uygulama olanakları istendiği kadar yüksek değildir.
Türkiye topraklarının yaklaşık üçte biri özel mülkiyet altındadır ve genellikle tarımsal üretim amaçlı olarak kullanılmaktadır. Aynı şekilde, benzer büyüklükte bir alan ortak mülkiyet diye adlandırılabilecek bir statüye sahiptir (çayır ve meralar) ve önceden tanımlanmış bir küme üreticinin kullanımı altındadır. Başka bir söyleyişle, her iki grup içinde oluşmuş ve tanımlanmış çeşitli mülkiyet hakları ve herhangi bir teşvik politikasının uygulanmasına olanak sağlayan bir yapı söz konusudur.
Bir teşvik sistemi oluşturulması ve uygulanması için bir bölüm önemli noktalarda önceden kesin kararların alınması, bir bölüm soruların açıkça cevaplandırılması gerekmektedir. Bunlardan birincisi, kuşkusuz, yukarıda da belirtilmiş olduğu gibi, amaçların ve âlet ve yöntemlerin açıkça ortaya konmasıdır. Amaçların âlet ve yöntemlerle uyumlu olması gerekir. Daha açık bir söyleyişle, uygun âlet ve yönteme sahip olunmadığı durumlarda (uygun hukukî yapının olmaması ya da yeterli finansmanın sağlanamaması gibi) bunlara mutlaka gereksinim duyacak olan amaçlar, geçici de olsa, ön plana çıkarılmamalıdır. Bunun tersi de doğrudur. Amaç belirlendikten sonra doğrudan bu amaca yönelik olmayan âlet ve yöntemlerden kaçınılmalıdır.
MÜLKİYET HAKLARI
Biyoçeşitliliğin korunması ve “sürdürülebilir” bir biçimde kullanılabilmesi, bu amaçla bir teşvik sistemi oluşturulması için en gerekli adımlardan bir tanesi, mülkiyet hakları tesis edilmesi ve mevcut mülkiyet haklarının vurgulanmasıdır. Oluşturulacak mülkiyet hakkının niteliği ve uygunluğu söz konusu olan kaynağın niteliği, söz konusu toplumun kültürel yapısı ve değerleri ve mülkiyet hakkını oluşturma ve denetleme maliyetleri gibi unsurlara bağlı olarak değişecektir. Mülkiyet hakları, bu haklara kimin sahip olduğuna bağlı olarak dört başlık altında sınıflandırılabilir:
Özel mülkiyet hakları (Private property rights): Kişiler ve özel şirketlerin sahip olduğu mülkiyet hakları. Bunlar genellikle hukukî sahiplik statüsü ile bir arada ortaya çıkar.
Ortak mülkiyet hakları (Common property rights): Tanımlanmış tasarruf haklarına sahip olanlar grubunun elinde bulunan haklar.
Devletin mülkiyet hakları (State property rights): Çeşitli devlet organları tarafından sahip olunan mülkiyet hakları.
Herkese açık olan mallar (Open access): Burada herhangi belirli mülkiyet hakkı söz konusu değildir. Bu yüzden kaynak, genel “ele geçirme” kuralı çerçevesinde ve yönetim ve temlik hakları oluşturmayacak biçimde herkesin kullanımına açıktır.
Bu noktada vurgulanması gereken nokta, sahiplik (temlik etme (alienation) hakkı) ile ekonomik anlamda mülkiyet haklarının aynı anlama gelmediğidir. Yönetme (management), hariç tutma (exclusion), çevre politikaları açısından önem taşıyan mülkiyet haklarıdır. Özellikle ortak mülkiyet haklarının (common property rights) ve herkese açık olan malların (open access) varlığı, biyoçeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir bir kullanım yapısının kurulması açısından çok önemli güçlüklere yol açmaktadır. Gerek üretim düzeyinde biyoçeşitlilik malları, gerekse vahşi doğadaki biyoçeşitlilik malları üzerinde mülkiyet hakları tesis edilmesi ya da var olan mülkiyet haklarının vurgulanması, bir yandan koruma faaliyetlerinin etkinliğini arttırırken, bir yandan da bu mallar için piyasalar oluşturacaktır.
Kimlerin teşvik edileceği ve programı hangi kurum ya da kuruluşların oluşturacağı, üzerinde karar alınması gereken en önemli noktalar arasında yer almaktadır. Ekonomik teşvikler, genellikle, bir doğrudan ya da dolaylı kaynak aktarım sistemi anlamına geldiği için, bu soruların doğru biçimde cevaplandırılması gerekir.
Kimlerin teşvik edileceği, büyük ölçüde; sorunlarla ve amaçlarla ilgilidir. Burada sorunlu alanlarla ilgili kişiler, özel ya da resmî kuruluşlar, şirketler, tarımsal üreticiler teşvik uygulamasının hedefi olacaklardır. Sorunlarla ve amaçlarla ilgili olarak genellikle ortaya çıkan alanlardan bazı örnekler, şu şekilde sıralanabilir:
- Turizm, biyolojik çeşitlilik üzerinde olumsuz etkilerinin varlığı bilinen bir faaliyet alanıdır. Dolayısıyla sorun noktalarından birisini oluşturmaktadır. Burada teşvikler, daha çevre dostu davranışların ortaya çıkarılması ya da dışsallıkların içselleştirilmesi için, söz gelişi, otellere ya da seyahat acentalarına yönlendirilebilir. Aynı amaca yönelik olarak “ekoturizm” teşvik edilebilir.
- Yerel toplumlar ve yerel yönetimler, daha uygun bir kaynak kullanım ve tüketimi yönünde teşvik edilebilir.
- Geleneksel bilginin ve endojen teknolojilerin korunması ve kullanılması için üniversiteler, kamu araştırma kuruluşları, firmalar teşvik edilebilir.
- İnsan kaynakları kapasitesinin geliştirilmesi ya da özel kesim firma ve kuruluşları ile daha yakın bir işbirliği, teşvik alanlarından biri olarak kabul edilebilir.
- Biyoçeşitlilik değerlerinin geliştirilmesi ve bunların sürdürülebilir bir kullanım sistemi içine yerleştirilebilmesi için fayda-maliyet analizlerinin yapılması teşvik edilebilir.
- Ulusal kurum ve kuruluşlarla uluslararası kuruluşlar arasında daha yakın bir işbirliği teşvik edilebilir.
- İlgili sektörler arasında daha yakın bir işbirliği ve eşgüdüm, gerek sek-tör temsilcisi STK’lar arasında, gerekse firmalar arasında teşvik edilebilir.
D. POLİTİKALAR
Teşvik sistemi oluşturulması ve uygulanması, bir kamu politikasıdır. Çeşitli kamu politikası oluşturma ve uygulama süreçlerinde olduğu gibi hangi kamu kurumunun bu işle görevlendirileceği, diğer kamu kurumları ile ilişkilerin, özellikle işbirliği ve eşgüdüm süreçlerinin nasıl oluşturulacağı, yeni bir hukukî yapıya ve kuruma gerek olup olmadığı, hep öncelikle ve açıkça ortaya konmalıdır. Bu nokta, belki de, uygun ve yararlı, daha başka bir söyleyişle, şeffaf, âdil ve hesap verebilir bir teşvik sisteminin oluşturulup oluşturulamayacağını belirleyecektir.
Türkiye’de, gerek genel anlamda çevre yönetimi, gerekse dar anlamda biyolojik çeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı konusu ile ilgili görev, yetki ve sorumluluklar çok sayıda kurum arasında bölünmüştür. Kurumsal yapı ile ilgili bu gözlem, hukukî yapı için de geçerlidir. Biyolojik çeşitliliğin hukukî statüsü, Anayasa, kanunlar, uluslararası sözleşmeler, protokoller ve ilgili yönetmeliklerle belirlenmiştir; ulusal mevzuatta çevre konularıyla ilgili 35 kanun, 3 KHK, 23 yönetmelik ve 10 genelge mevcuttur. Çevre Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Millî Parklar Kanunu, Mera Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu ve Özel Çevre Koruma Kurumu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, biyolojik çeşitliliğin korunması alanında yürürlükte olan temel kaynaklardır. Görev, yetki ve sorumlulukların bu kadar geniş bir yelpaze içinde bölünmüş olması ve güçlü bir koordinasyon kurumunun olmaması; politika, uygun bir teşvik sistemi oluşturma ve uygulama çabalarını, ister istemez olumsuz yönde etkilemektedir.
Uygulamada biyolojik çeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı konusu, Devlet Planlama Teşkilâtı koordinasyonunda hazırlanan beş yıllık kalkınma planlarına yansıtılarak bir sektörel entegrasyon çabası gösterilmiş, aynı şekilde, Ulusal Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi ve Eylem Planı, Ulusal Çevre Eylem Planı hazırlıkları ile paralel olarak yürütülmüş ve tamamlanmıştır. Sözleşme’de yer alan genetik kaynakları koruma hükümlerinin yerine getirilmesi için “Bitki Genetik Çeşitliliğinin Yerinde Korunması Ulusal Planı” ve Plana bağlı olarak “Gen Koruma ve Yönetim Alanları Uygulama Yönetmeliği” hazırlanmıştır.
Türkiye Ulusal Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi Eylem Planı (T.C. Çevre ve Orman Bakanlığı - Doğa Koruma Daire Başkanlığı, Türkiye Ulusal Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi Eylem Planı, Ankara, Şubat 2001) başlıklı belgede, Hedef IV başlığı altında Sözleşme’nin 11. maddesine atıf yapılarak ve belki de, burada direktifi yerine getirmek amacıyla “teşvik tedbirleri” ele alınmaktadır. Üç paragraftan oluşan bölüm, aslında konuyu “baştan savmak” için yazılmış gibi görünmektedir.
Dikkati çeken önemli ifade, “tüketici davranışlarını biyolojik çeşitliliği ve biyolojik kaynakların sürdürülebilir kullanımını destekleyecek biçimde etkileyecek ekonomik araçlar geliştirilmesi gerekmektedir” biçimindedir. Ekonomik araçlar ifadesinden teşvikler ya da ters teşvikler anlaşılacaksa, hedef olarak tüketicinin alınmış olması, konunun anlaşılamadığını, ya da anlaşılmak istenmediğini ortaya koymaktadır. Gerçekten “stratejik eylemler” başlığı taşıyan son paragrafta sıralanan önerilerin (altı öneri sıralanmıştır) hemen hiç biri, teşvik konusunda değildir.
Biyoçeşitlilik konusunda aktif faaliyet gösteren kamu kurumlarından biri de, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’dır. Bakanlık, Tarımsal Araştırmalar Genel Müdürlüğü vasıtası ile bir “Ülkesel Genetik Kaynaklar Araştırma ve Geliştirme Projesi” yürütmektedir. Bakanlık bu amaçla “biyolojik çeşitlilik ve genetik kaynaklarla ilgili çalışmaları bir bütün olarak ele alacak, bu çalışmalar için ülke genelinde bir sistem oluşturmak amacıyla üniversiteler dahil ilgili kuruluşlar arasında işbirliği, koordinasyon ve entegrasyonu sağlayabilecek kapasitede” bir “merkez” oluşturmak amacındadır. Tarım Bakanlığı bunun yanında “Cartagena Biyogüvenlik Protokolü”nün uygulamaya konulması için çerçeve yapının geliştirilmesini amaçlayan ve Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP)-GEF tarafından desteklenen “Ulusal Biyogüvenlik Çerçevelerinin Geliştirilmesi Projesi”nin de koordinatörlüğünü yapmaktadır. Bu çerçevede bir de “Ulusal Biyogüvenlik Kanun Taslağı” hazırlanmış ve ilgili kurumlardan görüş alınmak üzere girişimler başlatmıştır. Ancak Tarım ve Köyişleri Bakanlığı çalışmalarında, Sözleşme’nin 11. maddesinde yer alan “teşvikler” konusunda herhangi bir atıf yoktur.
Buna karşılık, tarımsal biyoçeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı, sadece Biyoçeşitlilik Anlaşması’nın ya da buna benzer diğer anlaşmaların bir parçası olarak değil, belki de bunlardan daha önemli olmak üzere, gıda güvenliğinin ve sürdürülebilir tarımsal üretimin ve tarımsal gelişmenin yaşamsal değeri olan unsurlarıdır. Bu noktada kuşkusuz önemli rol, görevi tarım sektörünü yönetmek ve yönlendirmek olan kamu kuruluşlarına düşmektedir. Başka bir söyleyişle tarımsal biyoçeşitlilik söz konusu ulusal kamu kuruluşları için -sadece bazı uluslararası anlaşmaların gereklerini yerine getirmek için- çoğunlukla “baştan savmacı” bir yaklaşım içinde, sürdürülen bazı faaliyetlerle sınırlı kalmamalı temel ve sürekli bir ilgi alanı olmalıdır. Bu kamu kuruluşları, uluslararası kuruluşlarla, diğer kamu kuruluşları ile, kamu dışı grup ve kuruluşlarla sürekli ilişki ve iletişim içinde olmak ve bunlar arasında gerekli eşgüdümü sağlamakla yükümlüdür. Başka bir söyleyişle, tarımsal biyoçeşitlilik konusu bu kamu kuruluşlarının tarım ve doğal kaynaklar (doğal sermaye) alanlarındaki bütün planları, politikaları ve programları için bir ortak dayanak noktası olmalıdır.
E. SONUÇ
Biyolojik çeşitlilik; ekolojik, etik ve bilimsel öneminin ve değerinin yanı sıra güçlü bir ekonomik önem ve değere sahiptir. İnsanın yaşamını sürdürmesi için gerekli kaynak olması tek başına bu önem ve değeri vurgulamak için yeterli olmakla birlikte, toplumların ekolojik ilgilerinin etik, hedonistik nedenlerin yanı sıra, gelişen biyoteknoloji, yeni ürünler, yeni piyasalar, yeni ekonomik faaliyet ve kar alanları, vb. sonucu- yükselmekte olması, açıkça, biyoçeşitliliğin ekonomik değerinin de yükselmekte olduğunu göstermektedir. Dolayısı ile bu kaynakların nasıl kullanılacağı, nasıl tahsis edileceği konusunda uygun bir kuram ve politika yapısına gerek vardır.
21. Yüzyıl’ın “yeni ekonomi yaklaşımı” geleneksel ekonomi kuramının çevre ve biyolojik kaynaklar açısından yeniden oluşturulmuş bir biçimini ortaya çıkarmak durumundadır. Doğal kaynaklar, dışsallıklar, “yeşil” muhasebe, “yeşil” millî gelir, içinde bulunduğumuz dönemin üretim, büyüme ve gelişme paradigmasının en temel yapı taşları durumuna gelmektedir, gelmiştir. Bu açılardan bakıldığında çevre ile ekonomi arasında var olduğu söylenen çelişki de anlamını yitirmektedir.
Sonuç olarak, Sözleşme’nin 11. maddesinde bir teşvik sistemi oluşturulması ve uygulanması ile ilgili olarak bir hüküm getirilmiş olması, açıkça daha ekonomik bir görüş açısı gereğine işaret etmektedir. Bunun için bir yandan çevre politikalarının oluşturulması sürecinde ekonomik âletlerin önemi ve kullanılabilirliği anlaşılmalı ve ortaya konmalı, bir yandan da Biyoçeşitlilik Sözleşmesi’nin 11. maddesinin ne anlama geldiği konusunda bir fikir birliği oluşturulmalıdır.
Mayıs 2005’te yayınlanan kitaptaki “Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nin 11. Maddesi: Ekonomik Teşvikler” başlıklı ve Prof. Dr. Çelik Aruoba tarafından hazırlanan tebliğ metni aşağıdadır.
A. BİYOLOJİK ÇEŞİTLİLİK SÖZLEŞMESİ
Rio Zirvesi’nin önemli sonuçlarından biri olan ve 1992’de imzalanan Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nin onaylanması, 29 Ağustos 1996 tarih ve 4177 sayılı Kanun’la uygun bulunmuş ve 21 Kasım 1996 tarihli Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanıp, 27 Aralık 1996 tarihli Resmî Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Anlaşmanın 11. maddesi tarafların, “biyolojik çeşitlilik unsurlarının korunması ve sürdürülebilir kullanımı için ekonomik ve sosyal açıdan güvenilir (sound) teşvik tedbirleri (incentive measures) alacaklardır” hükmünü getirmiş, Türkiye de, anlaşmanın onaylanması ile birlikte, bu konuda bir taahhüdün altına girmiştir.
Biyolojik çeşitlilik, sıkça yapıldığı gibi, türlerin kendi içindeki, türler arasındaki ya da ekosistemler arasındaki nisbi çeşitliliği anlatacak biçimde tanımlanabilir. Ancak, belki de daha güçlü ve çeşitli eylemler (politikalar, programlar, teşvikler) açısından başlangıç noktası olmaya daha uygun bir tanım, “herhangi bir bölgedeki (ülkedeki) genlerin, türlerin ve ekosistemlerin toplamı” şeklinde ifade edilebilir. Dikkat edilirse bu tanım, sadece bir (ya da bir kaç) uluslararası anlaşmanın getirdiği bazı sınırlı sorumlulukları değil, çok daha geniş ve güçlü bir sorumluluk alanını işaret etmektedir.
Ulusal hükümetler ekonominin ve sosyal sistemin çeşitli, uygun gördükleri alanlarında ve ülkenin çeşitli bölgelerinde, hedefledikleri amaçlara ulaşmak için çeşitli teşvikler uygularlar. Türkiye’deki teşvik sistemi genellikle ekonomik amaçlı olup, yeni yatırım sahalarının açılması, istihdam yaratılması, gelir dağılımının iyileştirilmesi, göçün önlenmesi, vb. konularda yoğunlaşmış olmakla birlikte, bir bölüm toplumsal konularda çeşitli başka amaçlara yönelik teşvikler de yaygın bir uygulama olarak ortaya çıkmaktadır. Biyoçeşitliliğin korunması sürecine katkıda bulunacak benzer bir teşvik sisteminin kurulması, yukarıda sözü edilen kanunla devlet taahhüdü haline gelmiş olmasının yanı sıra, kuşkusuz, ulusal çıkarlara da hizmet edecektir. Biyoçeşitliliğin korunmasında teşvik uygulaması konusu, özellikle gelişmiş diye nitelendirilen ülkelerde, bir yandan teorik, akademik alanda önemli bir tartışma olarak ortaya çıkarken, bir yandan da uygulamaya dönük çeşitli politikaların oluşturulduğu gözlenmektedir. Bu konuda göze çarpan ilk nokta, teşvik politikalarının genellikle bir biyoçeşitlilik planlamasının önemli parçaları olarak ortaya çıkması ve genel toplumsal ve ekonomik stratejilerin, söz konusu biyolojik çeşitlilik planlarının hazırlanmasında giderek daha fazla ağırlık taşımaya başlamasıdır. Bununla birlikte, söz konusu yaklaşımların pek çoğunun özellikle “çevre korumacılar” açısından yeni olduğu ve bu tür yaklaşım ve politikaları biyoçeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı için öne çıkarma konusunda yeterli deneyimin henüz ortada olmadığı gözden kaçırılmamalıdır.
Biyolojik Çeşitlilik Sözleşmesi’nin 11. maddesi, teşvikleri ekonomik ve sosyal olmak üzere iki başlık altında sınıflandırmış gibi görünmektedir. Bu gözlem, izleyen maddelerin başlıkları ve içerikleri ile karşılaştırıldığında güçlenmektedir: “Araştırma ve Eğitim” (Madde 12), “Kamu Eğitimi ve Bilgilendirme” (Madde 3) gibi konularda daha toplumsal nitelikli teşvik politikaları söz konusu olacaktır. Öte yandan pek çok madde başlığı ve içeriği, o konularda ekonomik teşviklerin uygulanmasının mümkün ve gerekli olduğunu göstermektedir.
Gerek kuramsal ve kavramsal çerçeve, gerekse çeşitli ülkelerdeki uygulamalar, ekonomik teşviklerin, biyoçeşitliliğin ilgili kurumlar (aktörler) için bir mesuliyet (borç, pasif) olarak değil, bir servet (alacak, aktif) olarak görülmesinin doğru olacağını ortaya koymaktadır. Bu aktörler değerli biyolojik çevrenin korunması ya da genişletilmesi için sürdürülecek faaliyetlerin getiri (fayda) sağlamasını ve bu getirinin arttırılmasını hedefleyeceklerdir. Aynı şekilde bir başka amaçları da, değerli biyolojik çevreye zarar veren faaliyetlerin getirilerini azaltmak ya da maliyetlerini arttırmak olacaktır. O halde, ekonomik teşvikler karar verme süreçlerinin oluşturulmasında piyasa güçlerini kullanacaklardır. Başka bir deyişle, dikkat doğrudan ya da dolaylı olarak fiyatlar üzerindedir. Dikkat edilirse, burada getiri (fayda) ve maliyet kavramlarının ekonomik anlamı ile, yani kişisel fayda ve bunların toplamı olan toplumsal fayda; kişisel maliyet ve bunların toplamı olarak toplumsal maliyet olarak anlaşılması gerekmektedir.
B. EKONOMİK TEŞVİKLER
1. Teşvik Kategorileri
Ekonomik teşvikler, aşağıda belirtilen dört başlık altında sıralanabilir:
Olumlu (positive) Yönlendirici Teşvikler: Yerel kişi ya da yönetici kuruluşları, sivil toplum örgütlerini, şirketleri, tarımsal üreticileri, kamu (meselâ, araştırma) kuruluşlarını ya da uluslararası kuruluşları, biyoçe-şitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı için harekete geçiren, teşvik eden parasal (doğrudan sübvansiyonlar, maliyete katılma, vergi avantajı sağlama, destekli kredi, vb.) ya da parasal olmayan (ödüllendirme, plaket verme, “yılın…” seçme, vb.) herhangi bir destek, bu gruba girmektedir.
Önleyici Tedbirler (disincentives): Biyoçeşitliliğe zarar veren (doğal çevrede dışsallık yaratan) herhangi bir faaliyeti önleyici ya da maliyeti (zararı) içselleştiren uygulamalar (vergi, ceza, tazminat, yüksek girdi fiyatları, vb.) bu başlık altında yer almaktadır. Çeşitli yasaklayıcı ya da sınırlandırıcı tedbirler de (ürün ya da üretim standartları, vb.) bu gruba katılabilir.
Dolaylı (indirect) Teşvikler: Biyolojik kaynakların korunmasını ya da sürdürülebilir kullanımını destekleyecek biçimde ilgili piyasaları düzenleyen, fiyat sinyallerinin doğru olmasını sağlayan politikalar ya da uygulamalar, bu kümededir.
Ters (perverse) Teşvikler: Bunlar biyoçeşitlilik üzerinde olumsuz, zararlı sonuçların ortaya çıkmasına yol açan politika ya da uygulamalardır. Ters teşvikler, biyoçeşitlilik üzerinde olumsuz, tahrip edici etki yapan ve genellikle bir başka amaca ulaşmak için ortaya konan politikalar ve uygulamalar anlamına gelmektedir. Bunlar, “politika başarısızlıklarıdır” ve genellikle politikanın ya da uygulamanın ortaya çıkaracağı zararları, daha açık bir söyleyişle, çevresel dışsallıkları dikkate almadan uygulanan destek ya da yatırım politikaları sonucunda ortaya çıkarlar. Ters teşvikler, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, hızlı büyüme ve sanayileşmeye yönelik politika ve teşvikler oluşturulurken, kıt kaynaktan (sermaye) tasarruf edici tahsisler yapma yaklaşımının bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır ve özellikle (söz gelişi, kuruluş yeri seçiminde) daha fazla doğal kaynak kullanma amaçlı projeleri ön plana çıkarmaktadır. Bu yaklaşım, geniş anlamda çevre üzerinde, daha dar anlamda biyoçeşitliliğin korunmasında ve sürdürülmesinde olumsuz sonuçlar yaratmaktadır. O halde, kamu politikaları (teşvikler) uygulanırken bunların ters teşvik niteliği kazanmaması, ortaya çıkmış olan ters teşviklerin ya da etkilerinin kaldırılması ya da azaltılması konusunda gayret gösterilmesi gerekmektedir.
2. Teşvik Sistemlerinin Başarısı
Başarılı bir teşvik sisteminin kurulması için bazı önemli davranış biçimlerinin, kuralların ve kurumların geliştirilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Bunlardan bazıları şu şekilde sıralanabilir:
- Uygun teşvikler bileşiminin sağlanabilmesi için gerekli ilkelerin ve (iyi açıklanmış amaçlar, uygulanacak başlıca yöntemler, kaynaklar konusunda) yönlendirici kuralların oluşturulması.
- Programın, özellikle biyoçeşitliliğin korunması ve geliştirilmesi için oluşturulmuş öteki plan ve programlarla uyumunun sağlanması.
- Programın ilgili kişi ve kuruluşlara duyurulması ve anlatılması.
- Programla ilgili uygun izleme ve denetleme sisteminin oluşturulması.
Gerek geniş anlamda biyoçeşitlilik politikalarının gerekse dar anlamda bu konuda uygulanacak teşvik sisteminin temel hedeflerinden bir tanesinin, özel mülkiyet altındaki topraklarda biyoçeşitliliğin korunması olduğu açıkça ortadadır. Biyoçeşitliliğin korunması ile ilgili politika ve teşvik uygulayan ülkelerin hepsinde özel mülkiyet altındaki topraklara birinci derecede önem verildiği dikkati çekmektedir. Bu ülkelerle ilgili gözlemler (Clough, P., Encouraging Private Biodiversity, Incentives for Biodiversity Conservation on Private Land, Report to The Treasury, IER Yayını, Wellington, June 2000), OECD ve benzeri kuruluşların yaptığı “OECD (1996): Saving Biological Diversity - Economic Incentives; OECD, Paris”; ve “OECD (1999): Handbook of Incentive Measures for Biodiversity, OECD, Paris” bir bölüm çalışmalar, (maliyetleri paylaşma, doğrudan sübvansiyon ve ödemeler, vergi kolaylıkları, kredi kolaylıkları gibi) geniş bir olumlu (positive) yönlendirici teşvikler yelpazesinin oluşturulmuş olduğunu göstermektedir. Aynı şekilde, yine geniş bir yelpaze içinde (atık harçları, cezalar, izin belgesi zorunluluğu, dışsal maliyetleri içselleştirici Pigou türü vergiler gibi) olumsuz (negative) önleyici teşvikler (incentives) grubu da oluşmuştur.
Olumlu teşvikler kişisel ve yönetimle ilgili yaklaşım ve davranış değişiklikleri oluşturmaya, toprak sahiplerinin ve tarımsal üreticilerin, işletmelerde, özel topraklar üzerinde biyolojik çeşitliliği korumak için gönüllü işbirliğini sağlamaya yöneliktir. Bu şekilde denetleme ve konulan kuralları zorlama, maliyetleri önemli ölçüde azalmakta ve kuralların uygulanabilirlik düzeyi yükselmektedir. Bu amaca yönelik olarak, toprak sahipleriyle (yöneten kamu kuruluşu arasında), içerikleri hedeflenen çözüme göre farklılaşan (üründe ya da toprakta hisse edinme, toprak satın alma, vb.) sözleşmeler yapılmaktadır.
Öte yandan olumsuz (negative) teşvikler, zaman zaman olumlu sonuç verseler de, daha çok kural koyma ve uygulama nitelikleriyle ön plana çıkmaktadırlar ve uygulama maliyetleri genellikle yüksek, uygulama olanakları istendiği kadar yüksek değildir.
Türkiye topraklarının yaklaşık üçte biri özel mülkiyet altındadır ve genellikle tarımsal üretim amaçlı olarak kullanılmaktadır. Aynı şekilde, benzer büyüklükte bir alan ortak mülkiyet diye adlandırılabilecek bir statüye sahiptir (çayır ve meralar) ve önceden tanımlanmış bir küme üreticinin kullanımı altındadır. Başka bir söyleyişle, her iki grup içinde oluşmuş ve tanımlanmış çeşitli mülkiyet hakları ve herhangi bir teşvik politikasının uygulanmasına olanak sağlayan bir yapı söz konusudur.
Bir teşvik sistemi oluşturulması ve uygulanması için bir bölüm önemli noktalarda önceden kesin kararların alınması, bir bölüm soruların açıkça cevaplandırılması gerekmektedir. Bunlardan birincisi, kuşkusuz, yukarıda da belirtilmiş olduğu gibi, amaçların ve âlet ve yöntemlerin açıkça ortaya konmasıdır. Amaçların âlet ve yöntemlerle uyumlu olması gerekir. Daha açık bir söyleyişle, uygun âlet ve yönteme sahip olunmadığı durumlarda (uygun hukukî yapının olmaması ya da yeterli finansmanın sağlanamaması gibi) bunlara mutlaka gereksinim duyacak olan amaçlar, geçici de olsa, ön plana çıkarılmamalıdır. Bunun tersi de doğrudur. Amaç belirlendikten sonra doğrudan bu amaca yönelik olmayan âlet ve yöntemlerden kaçınılmalıdır.
MÜLKİYET HAKLARI
Biyoçeşitliliğin korunması ve “sürdürülebilir” bir biçimde kullanılabilmesi, bu amaçla bir teşvik sistemi oluşturulması için en gerekli adımlardan bir tanesi, mülkiyet hakları tesis edilmesi ve mevcut mülkiyet haklarının vurgulanmasıdır. Oluşturulacak mülkiyet hakkının niteliği ve uygunluğu söz konusu olan kaynağın niteliği, söz konusu toplumun kültürel yapısı ve değerleri ve mülkiyet hakkını oluşturma ve denetleme maliyetleri gibi unsurlara bağlı olarak değişecektir. Mülkiyet hakları, bu haklara kimin sahip olduğuna bağlı olarak dört başlık altında sınıflandırılabilir:
Özel mülkiyet hakları (Private property rights): Kişiler ve özel şirketlerin sahip olduğu mülkiyet hakları. Bunlar genellikle hukukî sahiplik statüsü ile bir arada ortaya çıkar.
Ortak mülkiyet hakları (Common property rights): Tanımlanmış tasarruf haklarına sahip olanlar grubunun elinde bulunan haklar.
Devletin mülkiyet hakları (State property rights): Çeşitli devlet organları tarafından sahip olunan mülkiyet hakları.
Herkese açık olan mallar (Open access): Burada herhangi belirli mülkiyet hakkı söz konusu değildir. Bu yüzden kaynak, genel “ele geçirme” kuralı çerçevesinde ve yönetim ve temlik hakları oluşturmayacak biçimde herkesin kullanımına açıktır.
Bu noktada vurgulanması gereken nokta, sahiplik (temlik etme (alienation) hakkı) ile ekonomik anlamda mülkiyet haklarının aynı anlama gelmediğidir. Yönetme (management), hariç tutma (exclusion), çevre politikaları açısından önem taşıyan mülkiyet haklarıdır. Özellikle ortak mülkiyet haklarının (common property rights) ve herkese açık olan malların (open access) varlığı, biyoçeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir bir kullanım yapısının kurulması açısından çok önemli güçlüklere yol açmaktadır. Gerek üretim düzeyinde biyoçeşitlilik malları, gerekse vahşi doğadaki biyoçeşitlilik malları üzerinde mülkiyet hakları tesis edilmesi ya da var olan mülkiyet haklarının vurgulanması, bir yandan koruma faaliyetlerinin etkinliğini arttırırken, bir yandan da bu mallar için piyasalar oluşturacaktır.
Kimlerin teşvik edileceği ve programı hangi kurum ya da kuruluşların oluşturacağı, üzerinde karar alınması gereken en önemli noktalar arasında yer almaktadır. Ekonomik teşvikler, genellikle, bir doğrudan ya da dolaylı kaynak aktarım sistemi anlamına geldiği için, bu soruların doğru biçimde cevaplandırılması gerekir.
Kimlerin teşvik edileceği, büyük ölçüde; sorunlarla ve amaçlarla ilgilidir. Burada sorunlu alanlarla ilgili kişiler, özel ya da resmî kuruluşlar, şirketler, tarımsal üreticiler teşvik uygulamasının hedefi olacaklardır. Sorunlarla ve amaçlarla ilgili olarak genellikle ortaya çıkan alanlardan bazı örnekler, şu şekilde sıralanabilir:
- Turizm, biyolojik çeşitlilik üzerinde olumsuz etkilerinin varlığı bilinen bir faaliyet alanıdır. Dolayısıyla sorun noktalarından birisini oluşturmaktadır. Burada teşvikler, daha çevre dostu davranışların ortaya çıkarılması ya da dışsallıkların içselleştirilmesi için, söz gelişi, otellere ya da seyahat acentalarına yönlendirilebilir. Aynı amaca yönelik olarak “ekoturizm” teşvik edilebilir.
- Yerel toplumlar ve yerel yönetimler, daha uygun bir kaynak kullanım ve tüketimi yönünde teşvik edilebilir.
- Geleneksel bilginin ve endojen teknolojilerin korunması ve kullanılması için üniversiteler, kamu araştırma kuruluşları, firmalar teşvik edilebilir.
- İnsan kaynakları kapasitesinin geliştirilmesi ya da özel kesim firma ve kuruluşları ile daha yakın bir işbirliği, teşvik alanlarından biri olarak kabul edilebilir.
- Biyoçeşitlilik değerlerinin geliştirilmesi ve bunların sürdürülebilir bir kullanım sistemi içine yerleştirilebilmesi için fayda-maliyet analizlerinin yapılması teşvik edilebilir.
- Ulusal kurum ve kuruluşlarla uluslararası kuruluşlar arasında daha yakın bir işbirliği teşvik edilebilir.
- İlgili sektörler arasında daha yakın bir işbirliği ve eşgüdüm, gerek sek-tör temsilcisi STK’lar arasında, gerekse firmalar arasında teşvik edilebilir.
D. POLİTİKALAR
Teşvik sistemi oluşturulması ve uygulanması, bir kamu politikasıdır. Çeşitli kamu politikası oluşturma ve uygulama süreçlerinde olduğu gibi hangi kamu kurumunun bu işle görevlendirileceği, diğer kamu kurumları ile ilişkilerin, özellikle işbirliği ve eşgüdüm süreçlerinin nasıl oluşturulacağı, yeni bir hukukî yapıya ve kuruma gerek olup olmadığı, hep öncelikle ve açıkça ortaya konmalıdır. Bu nokta, belki de, uygun ve yararlı, daha başka bir söyleyişle, şeffaf, âdil ve hesap verebilir bir teşvik sisteminin oluşturulup oluşturulamayacağını belirleyecektir.
Türkiye’de, gerek genel anlamda çevre yönetimi, gerekse dar anlamda biyolojik çeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı konusu ile ilgili görev, yetki ve sorumluluklar çok sayıda kurum arasında bölünmüştür. Kurumsal yapı ile ilgili bu gözlem, hukukî yapı için de geçerlidir. Biyolojik çeşitliliğin hukukî statüsü, Anayasa, kanunlar, uluslararası sözleşmeler, protokoller ve ilgili yönetmeliklerle belirlenmiştir; ulusal mevzuatta çevre konularıyla ilgili 35 kanun, 3 KHK, 23 yönetmelik ve 10 genelge mevcuttur. Çevre Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, Millî Parklar Kanunu, Mera Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu ve Özel Çevre Koruma Kurumu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, biyolojik çeşitliliğin korunması alanında yürürlükte olan temel kaynaklardır. Görev, yetki ve sorumlulukların bu kadar geniş bir yelpaze içinde bölünmüş olması ve güçlü bir koordinasyon kurumunun olmaması; politika, uygun bir teşvik sistemi oluşturma ve uygulama çabalarını, ister istemez olumsuz yönde etkilemektedir.
Uygulamada biyolojik çeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı konusu, Devlet Planlama Teşkilâtı koordinasyonunda hazırlanan beş yıllık kalkınma planlarına yansıtılarak bir sektörel entegrasyon çabası gösterilmiş, aynı şekilde, Ulusal Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi ve Eylem Planı, Ulusal Çevre Eylem Planı hazırlıkları ile paralel olarak yürütülmüş ve tamamlanmıştır. Sözleşme’de yer alan genetik kaynakları koruma hükümlerinin yerine getirilmesi için “Bitki Genetik Çeşitliliğinin Yerinde Korunması Ulusal Planı” ve Plana bağlı olarak “Gen Koruma ve Yönetim Alanları Uygulama Yönetmeliği” hazırlanmıştır.
Türkiye Ulusal Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi Eylem Planı (T.C. Çevre ve Orman Bakanlığı - Doğa Koruma Daire Başkanlığı, Türkiye Ulusal Biyolojik Çeşitlilik Stratejisi Eylem Planı, Ankara, Şubat 2001) başlıklı belgede, Hedef IV başlığı altında Sözleşme’nin 11. maddesine atıf yapılarak ve belki de, burada direktifi yerine getirmek amacıyla “teşvik tedbirleri” ele alınmaktadır. Üç paragraftan oluşan bölüm, aslında konuyu “baştan savmak” için yazılmış gibi görünmektedir.
Dikkati çeken önemli ifade, “tüketici davranışlarını biyolojik çeşitliliği ve biyolojik kaynakların sürdürülebilir kullanımını destekleyecek biçimde etkileyecek ekonomik araçlar geliştirilmesi gerekmektedir” biçimindedir. Ekonomik araçlar ifadesinden teşvikler ya da ters teşvikler anlaşılacaksa, hedef olarak tüketicinin alınmış olması, konunun anlaşılamadığını, ya da anlaşılmak istenmediğini ortaya koymaktadır. Gerçekten “stratejik eylemler” başlığı taşıyan son paragrafta sıralanan önerilerin (altı öneri sıralanmıştır) hemen hiç biri, teşvik konusunda değildir.
Biyoçeşitlilik konusunda aktif faaliyet gösteren kamu kurumlarından biri de, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’dır. Bakanlık, Tarımsal Araştırmalar Genel Müdürlüğü vasıtası ile bir “Ülkesel Genetik Kaynaklar Araştırma ve Geliştirme Projesi” yürütmektedir. Bakanlık bu amaçla “biyolojik çeşitlilik ve genetik kaynaklarla ilgili çalışmaları bir bütün olarak ele alacak, bu çalışmalar için ülke genelinde bir sistem oluşturmak amacıyla üniversiteler dahil ilgili kuruluşlar arasında işbirliği, koordinasyon ve entegrasyonu sağlayabilecek kapasitede” bir “merkez” oluşturmak amacındadır. Tarım Bakanlığı bunun yanında “Cartagena Biyogüvenlik Protokolü”nün uygulamaya konulması için çerçeve yapının geliştirilmesini amaçlayan ve Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP)-GEF tarafından desteklenen “Ulusal Biyogüvenlik Çerçevelerinin Geliştirilmesi Projesi”nin de koordinatörlüğünü yapmaktadır. Bu çerçevede bir de “Ulusal Biyogüvenlik Kanun Taslağı” hazırlanmış ve ilgili kurumlardan görüş alınmak üzere girişimler başlatmıştır. Ancak Tarım ve Köyişleri Bakanlığı çalışmalarında, Sözleşme’nin 11. maddesinde yer alan “teşvikler” konusunda herhangi bir atıf yoktur.
Buna karşılık, tarımsal biyoçeşitliliğin korunması ve sürdürülebilir kullanımı, sadece Biyoçeşitlilik Anlaşması’nın ya da buna benzer diğer anlaşmaların bir parçası olarak değil, belki de bunlardan daha önemli olmak üzere, gıda güvenliğinin ve sürdürülebilir tarımsal üretimin ve tarımsal gelişmenin yaşamsal değeri olan unsurlarıdır. Bu noktada kuşkusuz önemli rol, görevi tarım sektörünü yönetmek ve yönlendirmek olan kamu kuruluşlarına düşmektedir. Başka bir söyleyişle tarımsal biyoçeşitlilik söz konusu ulusal kamu kuruluşları için -sadece bazı uluslararası anlaşmaların gereklerini yerine getirmek için- çoğunlukla “baştan savmacı” bir yaklaşım içinde, sürdürülen bazı faaliyetlerle sınırlı kalmamalı temel ve sürekli bir ilgi alanı olmalıdır. Bu kamu kuruluşları, uluslararası kuruluşlarla, diğer kamu kuruluşları ile, kamu dışı grup ve kuruluşlarla sürekli ilişki ve iletişim içinde olmak ve bunlar arasında gerekli eşgüdümü sağlamakla yükümlüdür. Başka bir söyleyişle, tarımsal biyoçeşitlilik konusu bu kamu kuruluşlarının tarım ve doğal kaynaklar (doğal sermaye) alanlarındaki bütün planları, politikaları ve programları için bir ortak dayanak noktası olmalıdır.
E. SONUÇ
Biyolojik çeşitlilik; ekolojik, etik ve bilimsel öneminin ve değerinin yanı sıra güçlü bir ekonomik önem ve değere sahiptir. İnsanın yaşamını sürdürmesi için gerekli kaynak olması tek başına bu önem ve değeri vurgulamak için yeterli olmakla birlikte, toplumların ekolojik ilgilerinin etik, hedonistik nedenlerin yanı sıra, gelişen biyoteknoloji, yeni ürünler, yeni piyasalar, yeni ekonomik faaliyet ve kar alanları, vb. sonucu- yükselmekte olması, açıkça, biyoçeşitliliğin ekonomik değerinin de yükselmekte olduğunu göstermektedir. Dolayısı ile bu kaynakların nasıl kullanılacağı, nasıl tahsis edileceği konusunda uygun bir kuram ve politika yapısına gerek vardır.
21. Yüzyıl’ın “yeni ekonomi yaklaşımı” geleneksel ekonomi kuramının çevre ve biyolojik kaynaklar açısından yeniden oluşturulmuş bir biçimini ortaya çıkarmak durumundadır. Doğal kaynaklar, dışsallıklar, “yeşil” muhasebe, “yeşil” millî gelir, içinde bulunduğumuz dönemin üretim, büyüme ve gelişme paradigmasının en temel yapı taşları durumuna gelmektedir, gelmiştir. Bu açılardan bakıldığında çevre ile ekonomi arasında var olduğu söylenen çelişki de anlamını yitirmektedir.
Sonuç olarak, Sözleşme’nin 11. maddesinde bir teşvik sistemi oluşturulması ve uygulanması ile ilgili olarak bir hüküm getirilmiş olması, açıkça daha ekonomik bir görüş açısı gereğine işaret etmektedir. Bunun için bir yandan çevre politikalarının oluşturulması sürecinde ekonomik âletlerin önemi ve kullanılabilirliği anlaşılmalı ve ortaya konmalı, bir yandan da Biyoçeşitlilik Sözleşmesi’nin 11. maddesinin ne anlama geldiği konusunda bir fikir birliği oluşturulmalıdır.
Yorumlar