KENTSEL DÖNÜŞÜM İMAR PLANLAMASINDA YETKİ

1. GİRİŞ

Yapılacak işlerin veya faaliyetlerin planlanması kaynakları verimli kullanmayı sağlar.

Kamu yönetimi açısından da kalkınmanın ve ekonomiyi büyütmenin planlanarak yapılması bir gereklilik ve anayasal bir ilkedir.

Ülkenin arazi kaynaklarının planlı olarak kullanımı; hem ekonomik olarak verimliliği getirmekte, hem de çevre ile doğanın korunmasını sağlamaktadır. Planlama faaliyetleri, ülkenin belli bir bölgesinin planlanmasından, bir ilçedeki ada bazında bir arazinin planlanmasına kadar, ülke ölçeğinden parsel ölçeğine kadar çeşitli kademelerde yapılması gereken faaliyetlerdir.

Planlamaya arazi ve toprak açısından baktığımızda, planlama faaliyetleri; birbirleriyle yarışma halinde bulunan kamu yararı ile arazi sahibi kimselerin yararlarının ortak zeminde buluşturulmasını sağlamak durumundadır.[1]

İmar planlaması; yerleşim alanlarında alt ve üst yapılaşmanın insan yaşamının gereklerine uygun olarak şekillendirilmesini sağlamak üzere, bu alanların mevcut durumlarından hareket edilerek gelecek hedeflerinin belirlenmesini ifade eder.[2] Toplumun kaynakları sınırsız değildir ve beklenen sonuçlar ancak planlama ile elde edilebileceğinden bu kaynakların en verimli şekilde kullanılması için devletin planlama yapması zorunludur. Devletin anayasal görevlerinin gereği olarak planlama faaliyetlerinin mutlaka yerine getirilmesi gerektiği açık olduğu gibi, hukuk devletinin de yaşama geçirilebilmesi için zorunlu olan temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması da idarenin planlama faaliyetleri ile yakından ilgilidir. Bu gerekliliği de yerine getirirken devlet yönetimi farklı kişilerin menfaatlerini bağdaştırmak zorundadır.[3]

Devletin yönetim organı olan “idare”, merkezden yönetim ve yerinden yönetim olarak ikiye ayrılır. Merkezden yönetim, Ankara’da büyük ölçekli ve ülke çapında işleri yaparken mahalli idareler bulunduğu yerleşim alanında daha küçük ölçekteki halkın ortak günlük gereksinimleri karşılayan işleri yapar. İdarenin planlama faaliyetleri, parsel ölçeğinde bir arazinin planlanmasından, ulusal kalkınmanın planlanmasına kadar her ölçekte karşımıza çıkmaktadır. Bu kapsamda üst ölçekli planlar merkezi idare tarafından hazırlanmaktayken, küçük ölçekli ve daha ayrıntılı olan planlar ise yerel yönetimlerce hazırlanmaktadır.

Ancak farklı kurumlar tarafından hazırlanan ve farklı işlevler yüklenen aynı ya da farklı ölçekteki planların birbirinden bağımsız olması düşünülemez. İdari faaliyetlerin bütünlüğünün sağlanması ve kamu kaynaklarının verimli kullanılması ile sağlıklı bir çevre ve yerleşme mümkün olabilecektir. Farklı kurumlarca yapılan planların bağdaştırılması ise ancak bu planlar arasında bir hiyerarşinin bulunmasıyla mümkündür. Bu hiyerarşik düzen 3194 sayılı İmar Kanunu’nun çevre düzeni ve nazım imar planı tanımlarında vurgulanmış ve bu şekilde ülke planları, bölge planları ve çevre düzeni planları nazım imar planları üzerinde, nazım imar planları da uygulama imar planı üzerinde hukuki metinler olarak belirlenmiş olup, alt metni bağlamaktadır.

Planlar hiyerarşisinde en üstte bulunan plan, “kalkınma planı”dır. Kalkınma planı diğer planlama faaliyetlerini etkileyen, yönlendiren ve şekillendiren bir hukuki metindir. Kalkınma planından sonra belli bir bölgeye ilişkin olan “bölgesel plan”lar karşımıza çıkmaktadır. Bölgesel planlar kendi aralarında bölge planları ve çevre düzeni planları olarak ikiye ayrılmaktadır. Özellikle kalkınma planlarında yer alan hedefler doğrultusunda belli bir bölgenin ihtiyaçlarının, imkânlarının, potansiyelinin, konumunun ve benzeri durumların gerektirdiği şekilde planlanması “bölge planları” ile sağlanmaktadır. “Çevre düzeni planı” ise, bölge genişliğinde olmamakla birlikte, belli bir çevrenin planlanmasına yönelik olarak yapılmış bir plan çalışmasının sonucunda ortaya çıkan ilke ve kararlardır. Çevre düzeni planı; bir kente ilişkin olmanın ötesinde doğal, ekonomik, idari ve fonksiyonel olarak birliktelik taşıyan alanda yapılan bir planlama faaliyetidir.

Hiyerarşik olarak kalkınma ve bölgesel planlar altında bulunan imar planları ise 3194 sayılı İmar Kanunu madde 5’te tanımlanmış bulunmaktadır. “İmar Planları” başlığı altında “nazım imar planları” ve “uygulama imar planları”nı görmekteyiz.

Nazım imar planı, 3194 sayılı İmar Kanunu madde 5/1’de “varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak hâlihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır” şeklinde tanımlanmış olup ayrıntıları ve ölçeği Mekansal Planlama Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1.fıkrasının ( i) bendinde düzenlenmiştir. Buna göre nazım imar planlarının ölçeği 1/5000 ila 1/25000 arası, bu ölçekler de dahil olmak üzere, her ölçekte düzenlenebilecektir. Nazım imar planı ölçeğinin düzenlendiği bir başka yer olan Büyükşehir Belediyeleri Kanundur. Bu Kanunun 7.maddesi (b )bendinde de ölçek 1/5000 ile 1/25000 arasında olarak gösterilmiştir. En çok rastlanan örneği 1/5000 ölçeklidir.

Mekansal Planlama Yönetmeliği düzenlemesine göre Nazım İmar Planı; mevcut ise çevre düzeni planının genel ilke, hedef ve kararlarına uygun olarak, arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, çeşitli kentsel ve kırsal yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere hazırlanmaktadır. Uygulama imar planı ise, İmar Kanununun 5. Maddesinin 2. bendinde “tasdikli hâlihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır” şeklinde tanımlanmıştır. Uygulama imar planlarının da ölçekleri Mekansal Planlar Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1.fıkrasının k bendinde düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu düzenleye göre Uygulama İmar Planlarının ölçeği 1/1.000 olarak belirlenmiştir. Yönetmeliğe göre; Uygulama imar planları,

“Nazım imar planı ilke ve esaslarına uygun olarak yörenin koşulları ve planlama alanının genel özellikleri, yapının kullanım amacı ve ihtiyacı, erişilebilirlik, sürdürülebilirlik ve çevreye etkisi dikkate alınarak; yapılaşmaya ilişkin yapı adaları, kullanımları, yapı nizamı, bina yüksekliği, taban alanı katsayısı, kat alanı kat sayısı veya emsal, yapı yaklaşma mesafesi, ön cephe hattı, ifraz hattı, kademe hattı, ada ayrım çizgisi, taşıt, yaya ve bisiklet yolları, ulaşım ilişkileri, parkları, meydanları, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarını, gerektiğinde; parsel büyüklükleri, parsel cephesi ve derinliği, arka cephe hattı, yol kotu ve bu kotun altındaki kat adedi, bağımsız bölüm sayısı gibi yapılaşma ve uygulamaya ilişkin kararları, uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren ve varsa kadastral durumu işlenmiş olarak1/1.000 ölçekte onaylı halihazır haritalar üzerinde, plan notları ve ayrıntılı raporuyla bir bütün olarak hazırlanan plan” olarak tanımlanmıştır.

İmar Kanunu’nun nazım imar planı ve uygulama imar planı tanımlarından çıkarılacak sonuca göre; ülke planları, bölge planları ve çevre düzeni planları nazım imar planları üzerinde, nazım imar planı da uygulama imar planı üzerinde bir hukuki metindir ve üstteki plan alt planı bağlamakta ve sınırlandırmaktadır.

1. KLASİK (PLAN TÜRLERİ AÇISINDAN) SINIFLANDIRMA
2. BÖLGE İMAR PLANLARINDA YETKİ

Bölge planlarının ana çerçeveleri ülke planları ile oluşturulur. Bu şekilde belirlenen hedefler doğrultusunda da bölge planları hazırlanır. Bölge planlarının hazırlanması sürecinde yapılacak tespit ve analizlerde yetkili idare,  3194 sayılı İmar Kanunu madde 8/1-a’da “ Bölge planları; sosyo-ekonomik gelişme eğilimlerini, yerleşmelerin gelişme potansiyelini, sektörel hedefleri, faaliyetlerin ve alt yapıların dağılımını belirlemek üzere hazırlanacak bölge planlarını, gerekli gördüğü hallerde Devlet Planlama Teşkilatı (şimdi Kalkınma Bakanlığı) yapar veya yaptırır.” denilmek suretiyle eski mevzuata göre Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, şimdiki mevzuata göre Kalkınma Bakanlığı[4] olarak belirlenmiştir.

Bölge planlamasında, bölgesel verilerin toplanması ve analizlerin yapılması sonucunda elde edilen verilerin ve yapılan tespitlerin, bölgesel hedefler doğrultusunda uygulanabilir olması için alınacak karar sürecinde de yetkili idare günümüzde Kalkınma Bakanlığıdır. Bu şekilde Kalkınma Bakanlığı detaylarına hâkim olduğu ülke planlarının, bölgesel düzeyde uygulanmasını detaylandırma konusunda da yetkilendirilmiştir.

1. ÇEVRE DÜZENİ PLANLARINDA YETKİ

Çevre düzeni planları bir bakıma, üst ölçekli planların imar planları üzerinde etkili olmaları sürecinde bir nevi üst ölçekli uygulama planı görüntüsüne sahiptir. Ülke ve bölge planlarının imar planlama sürecinde dikkate alınabilir bir ölçeğe indirgenebilmesi için çevre düzeni planlarında belirginleştirilmiş olması gerekir. Bu belirginleştirme yetkisini kullanırken yapılacak çevre düzeni planlamasında yetkili idarenin yerel idareler mi yoksa merkezi idare mi olduğu konusunda tartışmalar mevcuttur.

1. YEREL İDARELERİN YETKİSİ

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu madde 6/4’te “İl çevre düzeni plânı; valinin koordinasyonunda, büyükşehirlerde büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılır. İl çevre düzeni plânı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından onaylanır. Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyelerinde il çevre düzeni planı ilgili Büyükşehir Belediyeleri tarafından yapılır veya yaptırılır ve doğrudan Belediye Meclisi tarafından onaylanır.”denilmiştir.  5393 sayılı Belediye Kanunu madde 18/c’de ise “Belediyenin imar plânlarını görüşmek ve onaylamak, büyükşehir ve il belediyelerinde il çevre düzeni plânını kabul etmek. Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyelerinde il çevre düzeni planı ilgili Büyükşehir Belediyeleri tarafından yapılır veya yaptırılır ve doğrudan Belediye Meclisi tarafından onaylanır”denilmiştir.

6360 sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile büyükşehir belediyelerinin sınırları il sınırı olarak belirlenmiştir. Bu nedenle büyükşehirlerde çevre düzeni planı yapma yetkisi büyükşehir belediyesi meclislerine aittir.

Büyükşehir belediyesi olmayan illerde ise çevre düzeni planı yapma yetkisi valinin koordinasyonu altında il belediyesi ve il özel idaresine aittir.

Bu düzenlemeler doğrultusunda il düzeyinde yapılacak çevre düzeni planlamasında yerel idarelerin yetkili olduğu açıktır.

2. MERKEZİ İDARELERİN YETKİSİ

2872 sayılı Çevre Kanunu madde 9/b uyarınca “Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları” Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bu düzenleme uyarınca bölge ve havza düzeyinde gerçekleştirilecek çevre düzeni planları için 644 sayılı KHK’nın 7.maddesinin c  bendine göre Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yetkilidir.

1. İMAR PLANLARINDA YETKİ

İmar planlarında yetki, üst ölçekli planlardaki yetkiye göre daha önemli bir konudur. Zira imar planlarının temel hak ve özgürlükler üzerinde etkisi daha fazladır. İmar planı çalışmalarında alınan kararlar doğrudan temel hak ve özgürlüklerden biri olan mülkiyet hakkı üzerinde etki doğurmaktadırlar. Bu sebeple idarenin imar planlamasında kanun koyucu tarafından verilen yetki sınırları içerisinde hareket etmesi oldukça önemli bir konudur.

3194 sayılı İmar Kanunu madde 8/b’de “İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi on beş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar”denilmiştir. Bu şekilde belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının ilgili belediyelerce yapılacağı veya yaptırılacağı, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği, bir aylık ilan süresi içerisinde yapılan itirazların on beş gün içerisinde incelenerek kesin karara bağlanacağı, onaylanmış planda yapılacak değişikliklerinde aynı usullere tabi olduğu hükme bağlanmıştır.

İmar planlarında yetkili idare denildiğinde ikili bir ayrıma gidilerek, nazım imar planlarında yetkili idare ve uygulama imar planlarında yetkili idarenin ayrı ayrı incelenmesi gerekmektedir.

1. NAZIM İMAR PLANLARINDA YETKİLİ İDARE

Nazım imar planları belediye sınırları içerisinde kalan yerlerde ilgili belediye tarafından mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak yapılır. Diğer bir ifade ile her belediye kendi sınırları dahilinde kalan yerler bakımından nazım imar planı hazırlama konusunda yetkilendirilmiştir. Nazım imar planları hazırlandıktan sonra belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer.

Buna karşılık Büyükşehir belediyesi olan yerlerde nazım imar planı hazırlama yetkisi farklı bir düzenlemeye tabidir. 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu madde 7/b uyarınca “büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak” büyükşehir belediyesinin görevi olarak düzenlenmiştir.  Bu nedenle büyükşehirlerde[5] nazım imar planı hazırlamak büyükşehir belediyelerinin yetkisindedir.

Belediyelerin mücavir sahası dışındaki alanı planlama yetkisi yoktur. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “İl Genel Meclisi Görev ve Yetkisi” başlığı madde 10/c’de bu durum “Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni plânı ile belediye sınırları dışındaki alanların imar plânlarını görüşmek ve karara bağlamak” şeklinde bir düzenlemeye yapılarak bu alanlardaki imar planlarını yapma yetkisi il genel meclisine verilmiştir. Bu durum Danıştay kararlarında şu şekilde belirtilmiştir; “3194 sayılı Yasanın 5. maddesinde ilgili idarenin belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediye dışında valilikler olduğu, hâlihazır harita ve imar planları başlıklı 7. maddesinde ise, hâlihazır haritası bulunmayan yerleşim yerlerinin hâlihazır haritasının belediyeler veya valiliklerce yapılacağı belirtildikten sonra, planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması başlıklı 8. maddesinde ise, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının ilgili belediyelerce; belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planların ise valilik veya ilgilisince yapılacağı veya yaptırılacağı kurala bağlanmıştır. 3194 sayılı İmar Kanunu, imar planlarının yapılması hususunda ilgili idarenin yetkisini yer yönünden sınırlandırmış bulunmaktadır. Buna göre, belediyelerin kendi sınırları dışında, bir başka belediye sınırlarındaki alanları kapsayacak biçimde imar planı yapmaları mümkün değildir.”[6]

2. UYGULAMA İMAR PLANLARINDA YETKİ

Nüfusu son sayımda 10.000’i aşan yerleşmelerde nazım imar planlarında olduğu gibi uygulama imar planı da yapılması zorunludur. Uygulama imar planlarının yapılmasında asıl yetki belediyelere aittir. Bu konu 3194 sayılı İmar Kanunu madde 8/1-b, 5393 sayılı Belediye Kanunu madde 18/c ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu madde 7/b’de açıkça düzenlenmiştir. Belde, ilçe, il ayrımı yapılmaksızın belediyeler uygulama imar planı yapma konusunda yetkilendirilmişlerdir. Bu kurala istisna olarak, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu madde 7/b uyarınca; Büyükşehir belediyesi sınırlarında bulunan belediyelerin nazım imar planının yürürlüğe konulmasından itibaren bir yıl içerisinde uygulama imar planını hazırlamaması halinde, bu planı yapma yetkisi büyükşehir belediyesi tarafından kullanılır. Aynı düzenleme uyarınca büyükşehir belediyeleri bu planı başkasına da yaptırabilirler.

III.     KURUMSAL SINIFLANDIRMA

A.1.     BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN İMAR PLANLAMASI KONUSUNDA YETKİLERİ

Büyükşehir Belediyeleri Kanunu madde 3/a’da büyükşehir belediyesi; “en az üç ilçe[7] belediyesini kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; idarî ve malî özerkliğe sahip ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi” olarak tanımlanmıştır. Doktrinde ise büyükşehir belediyeleri, “birden çok ilçe belediyesinin bir arada bulunduğu yerleşim yerlerinin koordinasyon içerisinde yürütülmesi gereken hizmet gereksinimlerini karşılamak üzere kurulmuş bulunan yerel yönetim birimleri” olarak tanımlanmıştır.[8]  Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere belediyeler arasında koordinasyonu sağlama görevi büyükşehir belediyelerine verilmiş bulunmaktadır. Belediyeler arasındaki koordinasyonu oluşturma açısından önemli bir nokta da aynı büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde bulunan belediyelerin imar planları arasında bütünlüğü sağlamaktır.

Büyükşehir belediyelerinin, ilçe ve yerel belediyelerin planlama yetkileri üzerinde haiz oldukları yetkilerin kanun koyucu tarafından düzenlenmiş olması gerekmektedir. Bu şekilde keyfi uygulamaların ortaya çıkması engellenebilecektir.

Söz konusu yetki Büyükşehir Belediyesi Kanunu madde 7’de “Çevre düzeni plânına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar plânını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plâna uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar plânlarını, bu plânlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon plânlarını ve imar ıslah plânlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemek; nazım imar plânının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar plânlarını ve parselasyon plânlarını yapmayan ilçe belediyelerinin uygulama imar plânlarını ve parselasyon plânlarını yapmak veya yaptırmak” şeklinde belirtilmiştir. Bu düzenlemeye göre, büyükşehir belediyeleri, belediyelerin yaptıkları uygulama imar planları üzerinde nazım imar planlarına uygunluk bakımından denetleme ve uygunsa onaylama, uygun değilse uygun hale getirerek onaylama yetkisine sahiptir. Üç ay içerisinde büyükşehir belediyesi meclisince görüşülmeyen ilçe belediyesi meclisi kararları kabul edilmiş sayılacak ve kesinleşmiş olacaktır. Görüşülmeden kabul edilen kararların bu şekilde kesinleştiği tespit edilir ve bundan sonra uygulamaya başlanılır. Bu tespit adli yargıda açılacak bir tespit davası ile yapılabileceği gibi noterler aracılığıyla resmi bir tespit yapılması da mümkündür. Bütün bunların ötesinde, ilçe belediyesine yapılacak bir başvuru ile durumun bilgi edinme hakkı kapsamında taraflarına bildirilmesini talep etmeleriyle de konunun tespitinin sağlanması mümkün olacaktır.

Büyükşehir ya da diğer belediyelerin imar planlaması konusunda sahip oldukları bu yetki kanun koyucu tarafından belediyelerin meclislerine verilmiştir. Zira belediye meclisleri geniş katılımlı karar organıdır (genel karar organı). Maddede sayılan bu yetkileri belediye meclisi kullanacaktır. Büyükşehir Belediyesi Kanunu madde 14/6’da“Büyükşehir kapsamındaki ilçe … belediye meclisleri tarafından alınan imara ilişkin kararlar, kararın gelişinden itibaren üç ay içinde büyükşehir belediye meclisi tarafından nazım imar plânına uygunluğu yönünden incelenerek aynen veya değiştirilerek kabul edildikten sonra büyükşehir belediye başkanına gönderilir” denilmiştir. Buradan anlaşılması gereken ilçe belediye meclisince kabul edilen uygulama imar planı değişikliğinin onaylama yetkisinin büyükşehir belediye başkanına ait olduğudur. Bununla birlikte büyükşehir belediye başkanlarının, ilçe belediye meclisinin uygulama imar planlarına ilişkin kararlarını büyükşehir belediyesi meclisinin yaptığı gibi değiştirerek onaylama yetkisi bulunmamaktadır. Böyle bir durumda, imar planları konusunda ilgili belediyenin meclisi dışında bir karar alınması yetki tecavüzü oluşturacağından karar yok sayılacaktır. Belediyenin meclis dışında kalan organlarının, encümen ya da belediye başkanının imar planı yapma yetkisini kullanması mümkün değildir.

Büyükşehir belediye sınırları içerisinde, ilçe belediye meclislerinin uygulama imar planına ilişkin kararlarının büyükşehir belediye başkanlarınca onaylamaması üzerine, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu madde 14 gereğince, Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Büyükşehir belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir. (detaylı bilgi http://www.ilkercolak.com.tr/buyuksehir-belediyelerinin-imar-denetim-yetkileri/)

Bu açıklamalar ışığında, büyükşehir belediyesi meclisinin ilçe belediye meclislerinin imara ilişkin kararlarının nazım imar planlarına uygunluk bakımından denetlemesinde alınacak karar, meclis kararlarının icrailik kazanmasını sağlayacaktır. Yani, ilçe belediye meclis kararlarının kesinleşmesi büyükşehir belediyesi meclisi tarafından onaylanması ile gerçekleşecektir. Merkezi idare dışında bulunan bir idari birim tarafından merkezi idare adına olmayan bir yetki kullanımı olarak karşımıza çıkan bu yetkilerin kanunla düzenlenen idari vesayet ilişkisi olarak tanımlanması yerinde olacaktır. Buna karşılık, bu yetkinin Anayasa’da yer alan merkezi idare adına idarenin bütünlüğünün sağlanmasına yönelik olarak kullanılması koşulunun bulunmaması nedeniyle genel idare vesayet yetkisi kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.

A.2.     BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNDE İLÇE BELEDİYELERİNİN İMAR PLANLAMA YETKİLERİ

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu gereği büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe belediyeleri uygulama imar planlarını hazırlama konusunda yetkilidirler. Büyükşehir belediyesi kapsamında olan ilçelerde uygulama imar planı hazırlama konusunda esas yetki ilçe belediyesinindir. Ancak, nazım imar planının büyükşehir belediyesince hazırlanmasından sonra buna uygun bir uygulama imar planı hazırlama aşamasında bir yıllık süre getirilmiştir. İstisnai olarak büyükşehir belediyesi dahilinde olan belediyeler nazım imar planını bir yıllık süre içerisinde yapmazlarsa bu planı yapma yetkisi büyükşehir belediyesinin olacaktır. [9]

Uygulama imar planları belediye meclisince yapıldıktan veya yaptırıldıktan sonra yukarıda belirtildiği üzere büyükşehir belediyesi meclislerince onaylanması gerekmektedir. Uygulama imar planının Büyükşehir belediyesi meclisi ve başkanı tarafından onaylanmaması halinde ise ilçe belediye meclisinin yapabileceği herhangi bir işlem yoktur.

1. İL BELEDİYELERİ VE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ OLMAYAN İLÇE BELEDİYELERİNİN İMAR PLANLAMA YETKİLERİ

Nazım imar planları ilgili belediye tarafından yapılır. Diğer bir ifadeyle her belediye kendi sorumluluk alanında kalan alanda nazım imar planı hazırlama konusunda yetkilendirilmiştir. Nazım imar planlarının hazırlanmasında büyükşehir belediyesi olan yerlerle, büyükşehir belediyesi bulunmayan iller arasında farklı bir uygulama mevcuttur. Büyükşehir belediyesi olan illerde bu yetki yukarıda açıklandığı üzere büyükşehir belediyesi meclisine verilmişken, büyükşehir belediyesi olmayan illerde bu yetki ilgili belediyenindir.

Uygulama imar planlarında ise asıl yetki belediyelere aittir. Nüfusu 10.000’i aşan yerleşmelerde uygulama imar planı yapılması bir zorunluluktur. Bu zorunluluk doğrultusunda uygulama imar planı yapma yetkisi belediyelerindir. Belde, ilçe, il ayrımı yapılmaksızın tüm belediyeler bu konuda yetkilendirilmişlerdir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6. madde hükmüne göre il çevre düzeni planı; valinin koordinasyonunda, büyükşehirlerde büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılır. İl çevre düzeni planı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından yapılır.  Bu düzenleme uyarınca büyükşehir kapsamında olmayan il belediyeleri, il özel idaresi ile birlikte il çevre düzeni planını hazırlayacaklardır. Bunun dışında bu belediyeler nazım ve uygulama imar planlarını yapabileceklerdir.[10]

1. ÇEVRE VE ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞININ YETKİSİ

İmar planlarını hazırlamada yetkili olan bir başka makam Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’dır. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun “İmar Planlarında Bakanlığın Yetkisi” başlıklı 9. maddesi Bakanlığın yetkisini şu şekilde düzenlemiş bulunmaktadır: “Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ve enerji tesisleriyle ilgili alt yapı, üst yapı ve iletim hatlarına ilişkin imar planı ve değişikliklerinin, umumi hayata müessir afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla yapılması gereken planların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar planlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme planlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve resen onaylamaya yetkilidir.

Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmi bina ve tesisler için imar planlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kanalı ile ilgili belediyeye talimat verebilir veya gerekirse imar planının resmi bina ve tesislerle ilgili kısmını resen yapar ve onaylar.

Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar planlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halleder, gerektiğinde resen onaylar.

Kesinleşen planlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğ edilir. Bu planların uygulanması mecburidir.

Resen yapılan planlardaki değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.”

Bu düzenleme ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı afete maruz kalan alanlarda, çevreyle birlikte planlama yetkisine sahip bulunan yerel yönetim birimlerinin de zarar görmüş olabileceği düşüncesi ile yetkili kılınmıştır. Her ne kadar afete ilişkin düzenleme yerel yönetim özerkliği açısından yerinde olsa bile, aynı maddede yer verilen “içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan, havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki” imar planlarını tamamen veya kısmen sadece ilgili belediyelere veya idarelere bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve resen onaylamaya ilişkin düzenleme yerel yönetimler özerkliği açısından kabul edilebilir değildir. Bu düzenleme ile Bakanlık bütün ülkede dilediği şehirde imar planlarını kendisi yapabilecek, yaptırabilecek ya da değiştirebilecektir ve bu şekilde yerel yönetimlerin sahip olduğu en temel yetki olan imar planlama yetkisi merkezi idare adına Bakanlık tarafından kullanılabilecektir.

Ayrıca Gecekondu Kanunu’nun uygulandığı yerlerde de Bakanlık imar planlarında resen değişiklik yapmaya yetkilidir. Bu yöndeki Danıştay kararında şöyle denilmektedir; “… 3030 sayılı Kanun ile 3194 sayılı Kanunun imar planlarının yapılması ve onaylanması konusunda paralel hükümler taşıdığı, 3030 sayılı kanun kapsamında olan yerlerde de imar planlarının 3194 sayılı Kanunun 8. maddesi hükümleri doğrultusunda yapılacağı, ancak bu yerlerde nazım imar planlarının büyükşehir belediyesi tarafından yapılıp onaylanacağı buna dayalı uygulama planlarının ise ilçe belediyeleri tarafından yapılarak yine büyükşehir belediyeleri tarafından onaylanacağı, 3194 sayılı Kanunun 9. maddesinin 1. fıkrasındaki hükmü uyarınca da, eğer plan değişikliği Gecekondu Kanunu’nun uygulaması gereken alanlarla ilgili ise bu plan ve plan değişikliklerini Bakanlığın resen yapabileceği sonucuna varılmıştır. Burada 3030 sayılı Kanuna bir aykırılığın bulunmadığı, istisnai bir yetkiye yer verildiği kuşkusuzdur.”

Toplu konut alanlarındaki imar planını yapmak da yine Bakanlığa verilmiş yetkilerdendir.

Bu açıklamalar kapsamında imar planlaması yapılması noktasında genel yetki ilgili belediyelerde veya varsa büyükşehir belediyelerinde olmakla beraber, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı imar planlaması açısından kanunda istisnai olarak yorumlanması gereken fakat uygulamada çok geniş olan yetkilere sahiptir.

644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin ikinci maddesinde Bakanlığın görevleri başlığı altında “Her tür ve ölçekteki fiziki planlara ve bunların uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamak, Bakanlar Kurulu’nca yetkilendirilen alanlar ile merkezi idarenin yetkisi içindeki kamu yatırımları, mülkiyeti kamuya ait olan arsa ve araziler üzerinde yapılacak olan yapılarda, milli güvenliğe dair tesisler, askeri yasak bölgeler, genel sığınak alanları, özel güvenlik bölgeleri, enerji ve telekomünikasyon tesislerine ilişkin etütleri, harita, plan, parselasyon planlarını ve değişikliklerini resen yapmak, yaptırmak, onaylamak ve başvuru tarihinden itibaren iki ay içinde yetkili idarelerce ruhsatlandırma yapılmaması halinde resen ruhsat ve yapı kullanma izni vermek” sayılmıştır. Benzer imar yetkisi veren düzenlemeler ileride ayrıntıları ile inceleyeceğimiz 6306 sayılı Kanunda da bulunmaktadır.

Bu düzenlemeler Bakanlığın merkezi idare adına imar ve inşaat konularında görevlendirilmiş olduğunu açıkça ortaya koymaktadır. Bu durumda, idarenin bütünlüğü ilkesi gereği, imar konusunda kullanılacak olan vesayet yetkilerinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından kullanılması gereği açıktır.

1. TOPLU KONUT İDARESİNİN İMAR PLANLAMA YETKİSİ

2985 sayılı Toplu Konut Kanunu madde 4 uyarınca TOKİ Başkanlığı “…gecekondu dönüşüm projesi uygulayacağı alanlarda veya mülkiyeti kendisine ait arsa ve arazilerde veya valiliklerce toplu konut iskân sahası olarak belirlenen alanlarda çevre ve imar bütünlüğünü bozmayacak şekilde her tür ve ölçekteki planlar ile imar planlarını yapmaya, yaptırmaya ve tadil etme” konularında yetkilidir. Bu durumda imar planlaması yapılacak alanın gecekondu dönüşüm projesi uygulanacak alan kapsamında kalması, mülkiyetinin TOKİ’ye ait olması halinde veya valiliklerce toplu konut iskân sahası olarak belirlenen alanlarda imar planlaması konusunda yetkili merci TOKİ Başkanlığı olacaktır.

İmar planlarının TOKİ tarafından hazırlanmasından sonra bu planlar; büyükşehir belediye sınırları içerisinde kalan alanlar için büyükşehir belediye meclisi tarafından, il ve ilçe belediye sınırları ile mücavir alanları içerisinde kalan alanlar için ilgili belediye meclisleri tarafından, beldelerde ve diğer yerlerde ilgili valilik tarafından, planların belediyelere veya valiliğe gönderildiği tarihten itibaren üç ay içerisinde aynen veya değiştirilerek onaylanır. Belediyeler ve valilik tarafından üç ay içerisinde onaylanmayan planlar ise TOKİ Başkanlığı tarafından kendiliğinden onaylanır.

1. DİĞER KURULUŞLARIN İMAR PLANLAMA YETKİSİ

Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın İmar Planlama Yetkisi

3194  sayılı İmar Kanunu madde 9 gereğince; belediye hudutları ve mücavir alanlar içerisinde bulunan ve özelleştirme programına alınmış kuruluşlara ait arsa ve arazilerin, ilgili kuruluşlardan gerekli görüş, (Belediye) alınarak çevre imar bütünlüğünü bozmayacak imar tadilatları ve mevzi imar planlarının ve buna uygun imar durumlarının Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca hazırlanarak Özelleştirme Yüksek Kurulunca onaylanmak suretiyle yürürlüğe girer ve ilgili Belediyeler bu arsa ve arazilerin imar fonksiyonlarını 5 yıl değiştiremezler. İlgili belediyeler görüşlerini on beş gün içinde bildirir.

4046 sayılı Kanun kapsamında gelir ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar yöntemine göre özelleştirme işlemleri yapılan hizmet özelleştirilmesi niteliğindeki yatırımların yapılacağı yerlerde hazırlanan veya hazırlattırılan plânları, Özelleştirme İdaresi’nce değerlendirilmek ve sözleşmeye uygunluğu konusundaki görüşü de alınmak kaydı ile resen onaylamaya Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yetkili olup, her türlü ruhsatı ilgili belediye en geç iki ay içinde verir.

Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın İmar Planlama Yetkisi

2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu madde 7 gereğince Kültür ve Turizm Bakanlığı; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, resen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Bu düzenlemeye göre Kültür ve Turizm Bakanlığı, kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri dahilinde kalan alanlarda her ölçekte imar planlarını kendisi yapabilecek veya yaptırabilecektir.

1. KENTSEL DÖNÜŞÜM KAPSAMINDA İMAR PLANLAMA YETKİSİ

Kentsel dönüşüm projeleri kapsamında imar planlarının yapılması, bir alanın kentsel dönüşüm projesi kapsamında kalıp kalmayacağına ilişkin karar verilmesi yetkisinin hangi idareye ait olduğu konusu 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5104 sayılı Kuzey Ankara Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu, 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun, 2863 sayılı Kültür Ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, 775 sayılı Gecekondu Kanunu, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu, 644 sayılı Çevre Bakanlığı Kuruluş Hakkında Kanun ve Kentsel Dönüşüm Yasası olarak da bilinen 6306 sayılı Afet Riskli Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile düzenlenmiş bulunmaktadır.

1. KENTİ SAĞLIKLILAŞTIRMA AMAÇLI KENTSEL DÖNÜŞÜMDE İMAR PLANLAMA YETKİLERİ

1. a)     İl ve İlçe Belediyelerinin Yetkileri

5393 sayılı Belediye Kanunu madde 73 ile belediye sınırları içinde kalan yerlerde veya mücavir alanlarda kentsel dönüşüm ve gelişim projelerinin belediye tarafından ve belediye meclisi kararı ile uygulanacağı belirtilmiştir.

Belediyelerce, kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine konu olacak alanlar, belediye meclis kararı ile belirlenirler. Bu karar belediye meclis üye tam sayısının salt çoğunluğu ile alınır ve bu kararın ilân edilmesi gerekir. Bir yerin kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilân edilebilmesi için; o yerin belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması ve en az elli bin metrekare olması şarttır.

Kamunun mülkiyetinde olan yerlerde ise kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilanı ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi sonucu Bakanlar Kurulu kararıyla belirlenir. 5393 sayılı Belediye Kanunu madde 73’te, 16/5/2012 tarihli ve 6306 sayılı Kanunun 17. maddesiyle değişikliğe gidilmiş ve bu maddenin birinci fıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “yapılabilmesi Bakanlar Kurulu kararına bağlıdır” ibaresi “yapılabilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca bu yönde karar alınması şarttır” şeklinde değiştirilmiş ve metne işlenmiştir. Böylelikle kamunun mülkiyetinde veya kullanımında olan yerlerde kentsel dönüşüm ve gelişim alanı olarak ilan edilebilmesi için ilgili belediyenin talebi ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı aranmıştır.

Kentsel dönüşüm ve gelişim alanı ilanı hakkındaki yetkilerden sonra imar planı yapma yetkilerine geçelim:

İl ve ilçe belediyelerinde yapılacak olan kenti güzelleştirme, iyileştirme ve sağlıklaştırma amaçlı kentsel dönüşümde Belediye Kanunu 73. maddede özel bir düzenleme olmadığından dolayı imar planları yapma konusundaki genel yetki kuralları geçerlidir. 1/5000 ölçekli nazım imar planları ilgili belediye tarafından yapılır. Her belediye kendi sorumluluk alanında kalan alanda nazım imar planı hazırlama konusunda yetkilendirilmiştir.

Uygulama imar planlarında ise asıl yetki belediyelere aittir. 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yapma yetkisi belediyelerindir. Belde, ilçe, il ayrımı yapılmaksızın tüm belediyeler bu konuda yetkilendirilmişlerdir.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 6. maddesi hükmüne göre İl çevre düzeni planı; valinin koordinasyonunda, il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılır. İl çevre düzeni planı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından yapılır.  Bu düzenleme uyarınca büyükşehir kapsamında olmayan il belediyeleri, il özel idaresi ile birlikte il çevre düzeni planını hazırlayacaklardır. Bunun dışında bu belediyeler nazım ve uygulama imar planlarını yapabileceklerdir.

1. b)     Büyükşehir Belediyelerinin Yetkileri

5393 sayılı Belediye Kanunu madde 73 uyarınca belediyenin büyükşehir belediyesi olması halinde, bu alanlarda kentsel dönüşüm ve gelişim projesi alanı ilan etmeye ve bu amaçla imar planları yapmaya büyükşehir belediyeleri yetkilidir.

Belediye Kanunu 73/4. maddeye göre kenti sağlıklaştırma amacıyla yapılacak olan kentsel dönüşümde imar planı yapma konusunda özel bir düzenleme bulunmaktadır. İmar planlama yetkisi Belediye Kanunu madde 73/4’e göre; “büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine ilişkin her ölçekteki imar planı, parselasyon planı, bina inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni ve benzeri tüm imar işlemleri ve 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmaya büyükşehir belediyeleri yetkili”dir.

Bu düzenleme doğrultusunda kentsel dönüşüm ile ilgili büyükşehir sınırları içindeki 1/5000’lik nazım planları ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını büyükşehir belediyeleri yapacaktır. İlçe belediyelerinin imar planlama yetkisi büyükşehir belediyelerine geçmiştir.

1. c)     Büyükşehir Belediyesi Sınırları Dahilindeki İlçe Belediyelerinin Yetkileri

Büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyelerinin doğrudan kentsel dönüşüm projeleri uygulayabilmesi ve bu doğrultuda imar planı yapabilme yetkisi yoktur. Ancak büyükşehir belediyesinin uygun görmesi halinde, ilçe belediyeleri kendi sınırları içinde kentsel dönüşüm ve gelişim projelerini uygulayabilecektir. Fakat ilçe belediyelerinin kenti güzelleştirme, iyileştirme ve sağlıklılaştırma hakkındaki kentsel dönüşümle ilgili 1/1000 ölçekli uygulama imar planı yetkisi Belediye Kanunu 73/4 maddesi uyarınca büyükşehir belediyesine geçmiştir.

1. d)     Toplu Konut İdaresi’nin Yetkileri

775 sayılı Gecekondu Kanunu madde 19; “Islaha muhtaç veya tasfiyesi gereken gecekondu bölgeleri ile yeniden halk konutu veya nüve konut yapımına tahsis edilecek sahaların seçimi, haritalarının hazırlanması,imar ve ıslah planlarının düzenlenmesi, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’nın denetimi altında, ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, hazırlanan harita ve planları redde, düzeltilmek üzere geri göndermeye, olduğu gibi veya değiştirerek onaylamaya ve lüzum gördüğü hallerde bu hizmetleri kendisi yapmaya veya yaptırmaya yetkilidir” demek suretiyle; ıslaha muhtaç veya tasfiyesi gereken gecekondu bölgeleri ile yeniden halk konutu veya nüve konut yapımına tahsis edilecek alanların seçimi, haritaların hazırlanması, imar ve ıslah planlarının düzenlenmesinin Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’nın denetimi altında ilgili belediyelerce yapılacağı veya yaptırılacağını belirtmiştir. TOKİ Başkanlığı ise bu planları reddetme, onaylama veya değiştirerek onaylama veya gerek duyuyorsa bizzat yapmaya yetkilidir.

1. e)     Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Yetkileri

644 Sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Görevler” başlıklı 2. maddesinin ğ bendinde “Gecekondu, kıyı alanları ve tesisleri ile niteliğinin bozulması nedeniyle orman ve mera dışına çıkarılan alanlar dahil kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında idarelerce uyulacak usul ve esasları belirlemek; Bakanlıkça belirlenen finans ve ticaret merkezleri, fuar ve sergi alanları, eğlence merkezleri, şehirlerin ana giriş düzenlemeleri gibi şehirlerin marka değerini artırmaya ve şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı ve yapı projelerini yapmak, yaptırmak, onaylamak, kamulaştırma, ruhsat ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesini sağlamak, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyeti kurulmasını temin etmek; 2/3/1984 tarihli ve 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile 20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından yapılan uygulamalara ilişkin her tür ve ölçekte etüt, harita, plan ve parselasyon planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak, ruhsat işlerini gerçekleştirmek, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyetinin kurulmasını sağlamak” denilmek suretiyle genel olarak kentsel dönüşümde imar planlarının ve TOKİ Başkanlığı tarafından yapılacak her türlü uygulamaya ilişkin planların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından yapılacağı belirtilmiştir.

Bu düzenleme ile Gecekondu Kanunu madde 19, TOKİ’nin imar planlama yetkisi çelişmekte ve çakışmaktadır. Kanunlar arasında uyum bir tür hukuk mühendisliği olduğundan, hukuk mühendisliği yolu ile bu uyumsuzluğun giderilmesi gerekir. Burada en doğru çözüm TOKİ’nin imar planlama yetkisi yerine Bakanlığın içindeki ilgili bir kuruluşun yetkili kılınmasıdır. Bakanlığın içinde bulunan planlama konusunda genel yetkili olan Mekansal Planlama Genel Müdürlüğü ile tüm özel amaçlı planlama işleri yapılması sağlanırken ve kaynak israfı da önlenmektedir.

Kanun koyucu yine 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Kuruluşu Hakkında KHK madde 2-ı bendindeki düzenleme ile depreme karşı dayanıksız yapılar ile imar mevzuatına plan, proje ve eklerine aykırı yapıların ve bunların bulunduğu alanların dönüşüm projelerini ve uygulamalarını yapmak veya yaptırma yetkisini ve 7. maddedeki Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında e bendinde sayılan “2’nci maddenin birinci fıkrasının (ı) bendinde belirtilen konularla ilgili olarak her ölçekteki imar planı ve imar uygulamalarını, kentsel tasarım projelerini yapmak, yaptırmak ve onaylamak” 11. maddede Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılan “dönüşüm, yenileme ve transfer alanlarının belirlenmesi, dönüşüm alanı ilan edilen alanlardaki yapıların tespiti ile arsa ve arazi düzenleme ve değerleme iş ve işlemlerinin yapılmasını sağlamak; dönüşüm uygulamalarında hak sahipliği, uzlaşma, gerektiğinde acele kamulaştırma, paylı mülkiyete ayırma, birleştirme, finansman düzenlemelerinde bulunma, dönüşüm alanları içindeki gayrimenkullerin değer tespitlerini yapma ve Bakanlıkça belirlenen esaslar ve proje çerçevesinde hak sahipleri ile anlaşmalar sağlama, gerektiğinde yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni verme, kat mülkiyeti tesisi, tescili ve imar hakkı transferi ile ilgili iş ve işlemleri yürütmek” yetkisini Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na tanımıştır.

Mekansal Planlama Genel Müdürlüğünün görevlerini düzenleyen 644 nolu KHK’nın 7. maddesinin (h) bendi “İdarelerin ihtilafı halinde, genel imar düzeni ve uyumunu sağlamak üzere, her türlü etüt, harita ve imar planı, plan değişikliği, plan revizyonu, parselasyon planı hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasında koordinasyon sağlamak, ihtilafları gidermek, gerektiğinde ihtilaf konusu işi resen yapmak, yaptırmak ve onaylamak” ve (ı) bendi “Her tür ve ölçekteki fiziki planların birbiriyle uyumunu ve mekânsal strateji planları hedeflerine ve kararlarına uygunluğunu sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almak, ilgili idareler tarafından Bakanlıkça verilen süre içinde yapılmayan il çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak ve resen onaylamak” düzenlemeleri içermektedir.

644 sayılı KHK’nin 7/h ve ı bendi  hükümleri tüm mevzuatla birlikte incelendiğinde; kentsel dönüşümde illerde ve ilçelerde belediye meclisleri imar planlarını yetkili oldukları ölçeklerde yapabilirken ve büyükşehirlerde tüm ölçekteki imar planlarını hazırlamak (ilçe belediyelerinin uygulama imar planı yetkileri ortadan kaldırılarak) büyükşehir belediyesinin yetkisinde iken; tüm bu yetkiler Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından bu yerel yönetim birimlerinden alınabilmektedir. Özellikle imar planı hazırlamak yetkisi konusunda, belediyeler ve Bakanlık arasında ihtilafı çözmek ve planların birbiriyle uyumunu sağlamak görevi Bakanlığın bir birimi olan Mekansal Planlama Genel Müdürlüğüne verildiğinden isterse Bakanlık kenti iyileştirme ve sağlıklılaştırma amaçlı kentsel dönüşümde tüm yetkileri elinde toplayabilmektedir.

1. YIPRANAN TARİHİ VE KÜLTÜREL TAŞINMAZLARIN KORUNMASI AMAÇLI KENTSEL DÖNÜŞÜMÜNDE İMAR PLANLAMA YETKİSİ

Büyükşehir belediyeleri, büyükşehir belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediyeleri, il, ilçe belediyeleri ve nüfusu 50.000′in üzerindeki belediyelerce ve bu belediyelerin yetki alanı dışında il özel idarelerince, yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabiî afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasını amaçlayan 5366 Sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun 16.6.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

İmar planları yerine geçen yenileme projeleri[11] hakkında konuyu şu şekilde inceleyebiliriz:

1. a)     Büyükşehir Belediyelerinin Yetkileri

5366 sayılı Kanunun 2. maddesine göre, yenileme alanları; il özel idarelerinde il genel meclisinin ve belediyelerde belediye meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile belirlenir. İl özel idaresinde il genel meclisince ve büyükşehirler dışındaki belediyelerde belediye meclisince bu konuda alınan kararlar, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi ile Bakanlar Kuruluna sunulur. Büyükşehirlerde ise ilçe belediye meclislerince alınan kararlar, büyükşehir belediye meclisince onaylanması üzerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığının teklifi ile Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar Kurulu projenin uygulanıp uygulanmamasına üç ay içinde karar verir. Alınan karar doğrultusunda yenileme projesini ilgili belediye yapar veya başka bir kamu kurum ve kuruluşu veya gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine yaptırarak uygular. Bu alanlarda Toplu Konut İdaresi ile ortak uygulama yapılabileceği gibi, Toplu Konut İdaresine de uygulama yaptırılabilir. Büyükşehirlerde, büyükşehir belediyeleri tarafından başlatılmayan uygulamalar ilçe belediyelerince tek başına veya müşterek olarak yapılır veya yaptırılır.

1. b)     Büyükşehir Belediyesi Sınırları Dahilindeki  İlçe Belediyelerinin Yetkileri

Büyükşehirlerde yenileme alanının tespitine ilişkin ilçe belediye meclislerince alınan kararlar, büyükşehir belediye meclisince onaylanması halinde Bakanlığın teklifi ile Bakanlar Kuruluna sunulur ve Bakanlar Kurulu projenin uygulanıp uygulanmamasına üç ay içinde karar verecektir.

Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun Uygulama Yönetmeliği madde 17 uyarınca büyükşehir belediye sınırları içinde büyükşehir belediyelerinin yapacaklarının dışında kalan yenileme avan projesi, ilçe belediye meclislerinde kabulünden sonra büyükşehir belediye başkanınca onaylanarak yürürlüğe girer.

1. c)     İl ve İlçe Belediyelerinin Yetkileri

Belediyelerde belediye meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğu ile yenileme alanları belirlenir. Büyükşehirler dışındaki belediyelerde belediye meclisince alınan kararlar Bakanlar Kuruluna sunulur.

Alınan karar doğrultusunda yenileme projesini ilgili belediye yapar veya başka bir kamu kurum ve kuruluşu veya gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine yaptırarak uygular. Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun Uygulama Yönetmeliği madde 17 uyarınca, uygulama projeleri yetkili belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer. Bu alanlarda Toplu Konut İdaresi ile ortak uygulama yapılabileceği gibi, Toplu Konut İdaresine de uygulama yaptırılabilir.

1. d)     İl Özel İdaresinin Yetkileri

Belediye sınırları dışında kalan mücavir alanlarda, İl özel idarelerinde il genel meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğu ile yenileme alanlarını belirler. İl genel meclisince alınan bu kararlar Bakanlar Kurulu’na sunulur. Alınan karar doğrultusunda yenileme projesini ilgili il özel idaresi yapar veya başka bir kamu kurum ve kuruluşu veya gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerine yaptırarak uygular. Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun Uygulama Yönetmeliği madde 17 uyarınca, uygulama projeleri yetkili il özel idaresi meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile valinin onayı ile yürürlüğe girer. Bu alanlarda Toplu Konut İdaresi ile ortak uygulama yapılabileceği gibi, Toplu Konut İdaresine de uygulama yaptırılabilir.

1. e)    Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu’nun Yetkileri

2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu madde 7; “korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının ve doğal sit alanlarının tespiti, Kültür ve Turizm Bakanlığının koordinatörlüğünde ilgili ve faaliyetleri etkilenen kurum ve kuruluşların görüşü alınarak” yapılacağı ve “yedinci maddeye göre tescil edilen korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının korunma alanlarının tespiti ve bu alanlar içinde inşaat ve tesisat yapılıp yapılamayacağı konusunda karar alma yetkisi’nin koruma kurullarına ait olacağı belirtilmiştir. Bu şekilde doğal sit alanı tespiti Kültür ve Turizm Bakanlığı’na bağlı olan koruma bölge kurulları tarafından yapılacaktır.

1. f)     Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Yetkileri

Yenileme alanları ile ilgili 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun ile; belediye, il özel meclisi veya büyükşehir belediyesi meclislerince karar alındıktan sonra, bu kararların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın teklifi ile Bakanlar Kurulu tarafından onaylanacağı düzenlenmiştir.  Yasal düzenlemeden anlaşıldığı üzere, burada Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bir filtre görevi de görmektedir.

Yenileme alanı ilan edildikten sonra bu alan hakkında imar planının işlevine sahip olan yenileme projeleri; ilgili yere göre belediye, büyükşehir belediyesi veya il özel idaresince yapılır veya yaptırılır. Uygulama Yönetmeliğinin 17. maddesine göre;  Yetkili idareler tarafından yapılan veya yaptırılan yenileme avan projesi koruma bölge kurulu kararını müteakip yetkili idarelerin meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile; belediyelerde belediye başkanının, il özel idarelerinde valinin onayı ile yürürlüğe girer. Büyükşehir belediye sınırları içinde büyükşehir belediyelerinin yapacaklarının dışında kalan yenileme avan projesi, ilçe ve ilk kademe belediye meclislerinde kabulünden sonra büyükşehir belediye başkanınca onaylanarak yürürlüğe girer. Yenileme uygulama projeleri, yenileme avan projeleri esas alınarak hazırlanır ve koruma bölge kurulunca onaylanmasını takiben uygulanır.

6306 sayılı Kanun için çıkarılan Uygulama Yönetmeliğinin 18/5 bendine göre de; afet riskini içeren riskli yapı alanı, riskli alanlar ve rezerv alanlardan oluşan uygulama alanında, 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile 16/6/2005 tarihli ve 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun kapsamında kalan alanlardan bulunması hâlinde, alanın sit statüsü de gözetilerek, Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır. Kültür ve Turizm Bakanlığı görüşünü otuz gün içerisinde bildirir. Doğal olarak bu planlar normal imar planı değil, koruma amaçlı imar planı[12]olacaktır.

Bu noktada yıpranan tarihi ve kültürel taşınmazların yenilenmesi amaçlı kentsel dönüşüme ilişkin çeşitli eleştiriler getirilebilir.

5366 sayılı Kanunun amaçları arasında  geçen, “konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması” yönündeki düzenleme, ile mevcut imar durumlarına aykırı yenileme projelerinin ortaya çıkması söz konusu olabilir. Bu sakıncayı önlemek için 5366 sayılı Kanun kapsamındaki yenileme projeleri, mevcut imar planları ile birlikte harmanlanarak çözülmelidir. 5366 sayılı Kanun’un 1. maddesindeki düzenlemeye bakarsak, mevcut imar planlarına uygun yenileme projeleri yapılmasını gerektiğini söyleyebiliriz.   Kanun kapsamındaki kentsel dönüşüm projelerinin belirlenen bölge ve koruma alanlarında münferit bazda uygulama yapacağı ve imar planında belirlenen ilkelere uygun bir şekilde konut, ticaret vs. donatı alanları oluşturacağı anlaşılmalıdır. Aksi durumda, tesis edilen imar planında öngörülmeyen durumları mevcut kılacak kentsel dönüşüm projesi varlığı halinde, projenin hukuka aykırı olduğundan bahsetmek gerekecektir. Nitekim Danıştay’da çeşitli kararlarında, mevcut imar planlarında öngörülen amaca aykırı olarak yapılan uygulamaların hukuka aykırı olduğunu açıkça zikretmiştir[13]. Kaldı ki, Danıştay’ın imar uygulaması yapılabilmesi için mutlaka uygulama imar planı bulunması gerektiği yönündeki görüşünün[14], kıyasen bu durumda da uygulanabilmesi mümkündür. Diğer bir ifade ile, koruma alanlarına ilişkin uygulamaların ve bu uygulamaları konu alan projelerin yapılabilmesi de, koruma amaçlı imar planlarının varlığına ve yapılacak uygulamaların hukuka uygunluğu da yenileme projelerinin söz konusu planlardaki düzenlemelere uygun olmasına bağlı olacaktır.[15]

1. AFET / DEPREM RİSKİNİ ÖNLEME AMAÇLI KENTSEL DÖNÜŞÜMDE İMAR PLANLAMA

1. a)     Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın Yetkileri

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 19. maddesi ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Kuruluşu Hakkında KHK’nin 2. maddesinin ğ bendi değiştirilmiş ve “Gecekondu, kıyı alanları ve tesisleri ile niteliğinin bozulması nedeniyle orman ve mera dışına çıkarılan alanlar dahil kentsel ve kırsal alan ve yerleşmelerde yapılacak iyileştirme, yenileme ve dönüşüm uygulamalarında idarelerce uyulacak usul ve esasları belirlemek; Bakanlıkça belirlenen finans ve ticaret merkezleri, fuar ve sergi alanları, eğlence merkezleri, şehirlerin ana giriş düzenlemeleri gibi şehirlerin marka değerini artırmaya ve şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte etüt, harita, plan, parselasyon planı ve yapı projelerini yapmak, yaptırmak, onaylamak, kamulaştırma, ruhsat ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesini sağlamak, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyeti kurulmasını temin etmek; 2/3/1984 tarihli ve 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile 20/7/1966 tarihli ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu uyarınca Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından yapılan uygulamalara ilişkin her tür ve ölçekte etüt, harita, plan ve parselasyon planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak, ruhsat işlerini gerçekleştirmek, yapı kullanma izinlerini vermek ve bu alanlarda kat mülkiyetinin kurulmasını sağlamak” düzenlemesi ile kentsel dönüşüm alanlarının tespiti ve imar planları ile uygulamaların yapılması yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na verilmiştir.

Yine 6306 sayılı Kanun’un 6. maddesinin 5 no’lu bendinde Bakanlık; riskli yapılara, rezerv yapı alanlarına ve riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür harita, plan, proje, arazi ve arsa düzenleme işlemleri ile toplulaştırma yapmaya ve imar haklarını başka bir alana aktarmaya yetkilendirilmiştir.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kentsel dönüşümle ilgili yetkileri Uygulama Yönetmeliğinin 18. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir: “(1) Uygulama alanı[16]na yönelik olarak yapılacak planlarda alanın özelliğine göre; Afet risklerinin azaltılması, fiziksel çevrenin iyileştirilmesi, korunması ve geliştirilmesi, sosyal ve ekonomik gelişmenin sağlanması, enerji verimliliği ve iklim duyarlılığı ile yaşam kalitesinin artırılması esastır.

(2) Bakanlık;

1. a) Riskli alan ve rezerv yapı alanı ile riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekteki planı resen yapmaya, yaptırmaya ve onaylamaya,
2. b) Riskli alan ve rezerv yapı alanındaki uygulamalarda faydalanılmak üzere; özel kanunlar ile öngörülen alanlara ilişkin olanlar da dâhil, her tür ve ölçekteki planlama işlemlerine esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi hâlinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar ihtiva eden planlar yapmaya, onaylamaya ve kent tasarımları hazırlamaya,

yetkilidir.

(3) Büyükşehir belediyesi sınırları içerisindeki ilçe belediyelerince hazırlanan imar planı teklifleri hakkında ilgili büyükşehir belediyesinin görüşü alınır. Büyükşehir belediyesinin onbeş gün içinde görüş vermemesi halinde, uygun görüş verilmiş sayılır.

 (4) Plan teklifleri; İdarece veya ilgililerince, riskli alanlarda ve rezerv yapı alanlarında kentsel tasarım projesi ile birlikte, riskli yapı veya yapıların bulunduğu parsellerde ise, Bakanlıkça talep edilmesi halinde kentsel tasarım projesi ile birlikte hazırlanır ve planlama alanı ile yakın çevresinin meri planları, mevcut durumu gösteren bilgi ve belgeler ve ilgili kurum ve kuruluş görüşleri ile birlikte Bakanlığa iletilir. Bakanlıkça uygun görülen plan teklifleri, aynen veya değiştirilerek onaylanır.

(5) Uygulama alanında, 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile 16/6/2005 tarihli ve 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun kapsamında kalan alanlardan bulunması hâlinde, alanın sit statüsü de gözetilerek, Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır. Kültür ve Turizm Bakanlığı görüşünü otuz gün içerisinde bildirir.

Uygulama Yönetmeliğinin 19. maddesi de planların değerlendirilmesini şu şekilde düzenlemiştir: “Bakanlık, uygulama alanın özelliğine, planın ölçeğine ve ihtiyaç analizine göre kendisine sunulan planda bulunması gereken esasları ve yapılacak tespit, araştırma ve inceleme konularını belirler. Bunlara göre sunulan plan kararlarını değerlendirir. Bakanlık, plan onaylarken, planlama esaslarını ve yapılan analiz ve kararlar ile birlikte planın kent bütününe ve çevresine etkisini ve uyumunu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesini, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanmasını ve kentsel doku ve yaşanabilirlik hususlarını da dikkate alır”.

Netice olarak, afet riski içeren alanlardaki kentsel dönüşümdeki imar planlarının hazırlanmasında, özel bir Kanun olan 6306 sayılı Kanunun 6/5 maddesi ve 644 sayılı KHK’nin 2/ğ maddesi ve 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği madde 18 ile “riskli alan ve rezerv yapı alanı ile riskli yapıların bulunduğu taşınmazlara ilişkin her tür ve ölçekteki planı resen yapmaya, yaptırmaya ve onaylamaya” denilmek suretiyle Bakanlık genel yetkili kılınmıştır. Uygulama Yönetmeliği 18. maddenin 4. fıkrasında ise belediye, büyükşehir belediyesi, büyükşehirlerdeki ilçe belediyeleri ve il özel idarelerinin ve hatta arazi ve bina sahiplerinin dahi imar planı hazırlayabilecekleri hükme bağlanmıştır. Ancak idarece veya ilgililerince kentsel tasarım projesi ile birlikte hazırlanan plan teklifleri; planlama alanı ve yakın çevresinin meri planları ve mevcut durumu gösterir bilgi ve belgelerin, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri ile birlikte Bakanlığa iletileceği düzenlenmiştir. Bakanlıkça uygun görülen plan teklifleri, aynen veya değiştirilerek onaylanacaktır. Burada hazırlayacakları imar planlarını ilgili idareler kendi meclislerinden geçirmek durumundadırlar. Yönetmelik madde 18/4’de arazi sahibi ve riskli bina sahiplerinin hazırlatacakları imar planlarının ise; öncelikle yetkili olan belediye veya il özel idaresine sunulma ve orada meclislerden geçirme zorunluluğu olmadığından, bu kişiler hazırladıkları imar plan değişikliklerini doğrudan Bakanlığa yollayacaklardır.

1. b)     Büyükşehir, İl, İlçe Belediyelerinin ve İl Özel İdarelerinin Yetkileri

6306 sayılı Kanun’un 6/12. maddesinde “Bakanlık, bu Kanunda belirtilen iş ve işlemlere ilişkin olarak TOKİ’ye veya İdareye yetki devrine ve bu iş ve işlemlerden hangilerinin TOKİ veya İdare tarafından yapılacağını belirlemeye yetkilidir” denilmek suretiyle Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın afet amaçlı kentsel dönüşümle ilgili plan yapma yetkisini eğer gerekiyorsa veya uygun görüyorsa TOKİ veya İdareye (yani belediye ve il özel idarelerine) devredebilmesi öngörülmüştür. Bakanlığın yetkilerini devretmesi ile kanun metninde sayılan bu yetkilerin, devredildiği kuruma göre TOKİ veya İdare tarafından kullanılabilmesinin yolu açılmıştır.

Öte yandan Belediye Kanunu’nun 73. maddesinde, büyükşehir belediyelerinin deprem riskine karşı tedbirler almak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabileceği düzenlenmiştir. Belediye Kanunu madde 73/4’e göre; “büyükşehir belediyeleri tarafından yapılacak kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine ilişkin her ölçekteki imar planı, parselasyon planı, bina inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni ve benzeri tüm imar işlemleri ve 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda belediyelere verilen yetkileri kullanmaya büyükşehir belediyeleri yetkilidir. Bu düzenleme doğrultusunda kentsel dönüşüm ile ilgili büyükşehir sınırları içindeki 1/5000’lik nazım planları ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarını büyükşehir belediyeleri yapacaktır. İlçe belediyelerinin imar planlama yetkisi büyükşehir belediyelerine geçmiştir.

Büyükşehir olmayan belediyeler açısından imar planı yapmak açısından özel bir düzenleme olmadığından genel yetki kuralları geçerlidir. Bu doğrultuda büyükşehir olmayan il ve ilçe belediyeleri kendi alanlarında 1/5000 ve 1/1000 ölçekli planları yapabileceklerdir.

Öte yandan 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliği 18. madde 4. fıkrasında ise dolaylı olarak afet riskini önleme amaçlı kentsel dönüşümde il ve ilçe belediyeleri, büyükşehir belediyesi, büyükşehirlerdeki ilçe belediyeleri ve il özel idarelerinin ve hatta arazi ve bina sahiplerinin dahi imar planı hazırlayabilecekleri hükme bağlanmıştır. Ancak idarece[17] veya ilgililerince kentsel tasarım projesi ile birlikte hazırlanan plan teklifleri; planlama alanı ve yakın çevresinin meri planları ve mevcut durumu gösterir bilgi ve belgelerin, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri ile birlikte Bakanlığa iletileceği düzenlenmiştir. Bakanlıkça uygun görülen plan teklifleri, aynen veya değiştirilerek onaylanacaktır. Burada hazırlayacakları imar planlarını ilgili idareler kendi meclislerinden geçirmek durumundadırlar.

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği madde 18/3’te büyükşehir belediyesi sınırları içerisindeki ilçe belediyelerince hazırlanan imar planı teklifleri hakkında ilgili büyükşehir belediyesinin görüşü alınacağı düzenlenmiştir. Büyükşehir belediyesinin on beş gün içinde görüş vermemesi halinde ise uygun görüş verilmiş sayılacaktır.

6306 sayılı Kanun; deprem de dahil olmak üzere afet riski içeren tüm kentsel dönüşüm uygulamalarını kapsamaktadır. Ancak Belediye Kanunu’nun 73. maddesi 2005 yılında çıkarıldığı haliyle kenti iyileştirme ve sağlıklaştırma amaçlı kentsel dönüşüm içinde deprem riskini de kapsamaktadır. Bu iki düzenlemedeki imar yetkileri birbiriyle yarışmaktadır. Bu yüzden bizce Belediye Kanunu 73. madde kapsamından deprem amaçlı kentsel dönüşüm çıkarılmalıdır.

Diğer Kurum ve Kuruluşların Yetkileri

Yine Uygulama Yönetmeliğinin 18/5 maddesi gereğince; uygulama alanında, 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile 16/6/2005 tarihli ve 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun kapsamında kalan alanlardan bulunması hâlinde, alanın sit statüsü de gözetilerek, Kültür ve Turizm Bakanlığının görüşü alınır. 2/7/2013 tarihlli değişiklik ile Kültür ve Turizm Bakanlığı görüşünü otuz gün içerisinde bildireceği düzenlenmiştir.

1. BAZI ÖZEL KANUNLAR KAPSAMINDA KENTSEL DÖNÜŞÜMDE İMAR PLANLAMASI

Kuzey Ankara Dönüşüm Projesi Kapsamında İmar Planlama Yetkisi

5104 sayılı Kuzey Ankara Kentsel Dönüşüm Projesi Kanunu madde 4 uyarınca ilgili mevzuatına göre ilçe belediyeleri ve diğer kamu kuruluşlarına ait olan, her ölçek ve nitelikteki imar plânları, parselasyon plânları ve benzeri imar uygulamalarına dair izin ve yetkiler ile proje onayı, yapı izni, yapım sürecindeki yapı denetimi, yapı kullanma izni ve benzeri inşaata dair izin ve yetkiler proje alan sınırları içinde kalan bölgedeki belediyeye aittir. Bu düzenlemeden de anlaşılacağı üzere Kuzey Ankara’da gerçekleştirilecek olan kentsel dönüşüm projelerinde imar planlamasında yetki,proje alanında ilçe belediyeleri olan Altındağ ve Keçiören belediyelerinden Ankara Büyükşehir Belediyesine geçmiştir[18].

5104 sayılı Kanun 4. maddesi ek olarak “Proje alanı içinde her ölçekteki imar planları Belediyece yapılır, yaptırılır ve onanır. Proje alan sınırları içindeki tüm gayrimenkuller, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce mevzuata uygun olarak yapılmış ve onaylanmış herhangi bir ölçek ve türdeki imar plânı kapsamında kalsalar dahi, bu Kanuna göre yapılacak plân hükümlerine tâbi olurlar. Proje alan sınırları içinde kalan bölgede, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce yapılmış olan plânların uygulanması Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren durur. Bu plânların kısmen veya tamamen uygulanmaya devam edilmesi ya da bu Kanuna göre yeniden yapılması hususunda Belediye yetkilidir. Proje uygulaması tamamlandıktan sonra, Belediyenin bu Kanundan kaynaklanan yetkileri ilgili mevzuatına göre ilçe belediyeleri ve diğer kamu kuruluşlarına devredilir” düzenlemelerini içermektedir.

SONUÇ

Kentsel dönüşüm projelerinin kamu yararı için hazırlandığı açıktır. Bu nedenle Bakanlığın genel bir yetki ile donanıp, kentsel dönüşümdeki imar planlamasında; belediyeler arasında koordinasyon oluşturması ve kentsel dönüşüm için oluşturulacak yeni imar planlarında ülke ile bölgeler düzeyinde uygulama bütünlüğünü gözetmesi yararlı bir yaklaşımdır.

Öte yandan kentsel dönüşümde Bakanlığın uygulama bütünlüğünü sağlarken de, 6306 sayılı Kanun’un 6/12. maddesi ve 6306 sayılı Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin 18. maddesi gereğince yerel yönetimleri işin içine dahil edip, halkın yönetime katılma aracı olan yerel yönetimleri sürecin dışında bırakmaması gereklidir.

Riskli yapı niteliğinde eski binaların yıkılıp yerine yeni binalar yapılmasında, yeni imar hakları verilmesi ve imar durumu iyileştirmeleri yapılması halinde önemli miktarda kâr elde edilebilecektir. Bu nedenle kentsel dönüşümün yapılacağı yerler ve kentsel dönüşüm doğrultusundaki şehrin gelişmesine katkı sağlayacak özel proje alanlarına dair her tür ve ölçekte imar planlarının hazırlanması safhasında istiyorsa tek yetkili olabilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığının, böyle planlar hazırlaması halinde kamu yararını en önde tutması ve mevzuata uygunluğu sağlaması büyük önem arz etmektedir. Ek olarak imar planları artışı ile yaratılan değerden sadece arazi sahiplerini değil devleti ve diğer paydaşları da yararlandırmak gereklidir.

Bu arada yeni değişiklikler hazırlığı içerisinde bulunan İmar Kanunu ile bu çalışmada sayılan tüm metinlerin birlikte irdelenmesi ile; yasal düzenlemeler arasındaki çelişki ve çatışmaların hukuk mühendisliği yöntemi ile önlenmesi gerekmektedir.

6306 sayılı Kanun; deprem de dahil olmak üzere afet riski içeren tüm kentsel dönüşüm uygulamalarını kapsamaktadır. Ancak Belediye Kanunu’nun 73. maddesi 2005 yılında çıkarıldığı haliyle kenti iyileştirme ve sağlıklaştırma amaçlı kentsel dönüşüm içinde deprem riskini içeren kentsel dönüşümü de kapsamaktadır. Bu iki düzenlemedeki imar yetkileri birbiriyle yarışmaktadır. Bu yüzden Belediye Kanunu 73. madde kapsamından deprem amaçlı kentsel dönüşüm çıkarılmalıdır. Aynı şekilde 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun ve Uygulama Yönetmeliğinin 28. ve 29. maddelerindeki afet amaçlı kentsel dönüşüm düzenlemeleri ayıklanarak 6306 sayılı Kanun içinde toplanmalıdır.

Afet riski altında bulunan yapıların dönüştürülmesi, bu alanda yaşayan, ticari faaliyette bulunan, kamusal bir görev yürüten, kısacası riskli yapı ya da riskli alanla ilgili olan herkesi ilgilendiren bir konudur. Afet riskinin tek bir yapıyı ya da belli bir alanı ilgilendirmesi mümkündür. Tek bir yapının ya da belli bir alanın risk altında bulunması, olası tehdidin boyutunu belirlemek bakımından önem arz edecektir. Bir başka ifadeyle, konu can güvenliği olduğundan, riskin boyutundan çok, var olup olmadığı önem taşımaktadır. Can güvenliğini tehdit eden bir olumsuzluk söz konusu olduğunda, bu durumun ortadan kaldırılması toplum bakımından öncelikli bir ihtiyaç, idare bakımından ise öncelikli ve zorunlu bir görevdir. Bu görevin yerine getirilmesine yönelik olarak, afet riski altındaki alanların ya da yapıların dönüştürülmesi uygulaması devreye konulmuştur. Afet riskinin önlenmesine yönelik uygulamalar sırasında, kimi hak ve özgürlüklerin olumsuz etkilenmesi söz konusu ise de, can ve mal emniyetinin sağlanması bakımından alınması zorunlu tedbirlerin sonucu olarak ortaya çıkan bu durumun kabul edilebilir olduğu tartışmasızdır. Can ve mal emniyetini sağlamadan, riskleri ortadan kaldırmadan diğer temel hak ve özgürlüklerin anlamlı olabilmesi ne kadar mümkündür? Bu soruya verilecek cevaba paralel olarak, afet riskiyle mücadele edilmesi sürecinde hak ve özgürlüklerin hukuki çerçevede çeşitli biçimlerce sınırlandırmaya tabi tutulmasının ilke olarak kabulü gerekeceği kanaatindeyiz.

KAYNAKÇA

• J Barry Cullingworth / Roger W. Caves, Planning in USA, Policies, Issues and Processes, Third Edition, Routhledge Press, New York 2009
• Nusret İlker Çolak, İmar Hukuku, XII Levha Yayınları, İstanbul 2010,
• Nusret İlker Çolak, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Hukuku, XII Levha Yayınları, İstanbul 2011,
• Cafer Ergin, İmar Planları, İstanbul, 2006
• Halil Kalabalık, İmar Hukuku, Ankara, 2005
• Nusret İlker Çolak/ Gürsel Öngören / İmar Planları, İmar Uygulamaları ve İptal Davaları, Öngören Hukuk Yayınları, İstanbul 2011
• Gürsel Öngören/Nusret İlker Çolak, Kentsel Dönüşüm Hukuku, Öngören Hukuk Yayınları, İstanbul 2013,
• Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, 2009

[1] J Barry Cullingworth / Roger W. Caves, Planning in USA, Policies, Issuesand Processes, Third Edition, Routhledge Press, New York 2009,s.6

[2] Gürsel Öngören / N.İlker Çolak, İmar Planları, İmar Uygulamaları ve İptal Davaları, Öngören Hukuk Yayınları, İstanbul 2011,s.26

[3] Cullingworth / Caves, a.g.e., s.6-7

[4] Bkz. 641 sy. Kalkınma Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname

[5] 6360 sayılı On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile getirilen değişiklik ile birlikte büyükşehir belediyeleri; Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa, Van, Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Gaziantep, İzmir, Kayseri, Konya, Mersin, Sakarya, Samsun, İstanbul, Kocaeli’ dir.

[6] Danıştay Altıncı Dairesinin 16/3/2004 tarihli ve 2002/5591E., 2004/1595K. sayılı kararı ve Danıştay Altıncı Dairesinin 17/12/1984 tarih, 1981/362E., 1984/3238K. sayılı kararı

[7] Yasal düzenlemede “en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini kapsayan” ibaresiyle ilk kademe belediyesi ibaresi yer almasına rağmen ilk kademe belediyeleri 6360 sayılı Kanunla kaldırıldığından karışıklık yaratmamak gayesiyle metinden çıkarılmıştır.

[8] N.İlker Çolak, İmar Hukuku, XII Levha Yayınları, İstanbul 2010, s.138

[9] Cafer Ergin, İmar Planları, İstanbul, 2006, s.285

[10] Cafer Ergen, age., s.285

[11] Uygulama Yönetmeliğinin 4. Maddesinde yenileme projeleri ile ilgili tanımlar şöyledir:

1. g) Yenileme avan projesi: Yenileme uygulama projelerine esas teşkil edecek, Kanunun 2nci Maddesi uyarınca kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurulunca karara bağlanan, mimari avan proje ile statik, tesisat, elektrik, ulaşım ve alt yapı ön raporlarını,
2. h) Yenileme uygulama projesi: Yenileme alanı içerisinde bulunan tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların, Kanunun 3 üncü Maddesi uyarınca kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurulunca karara bağlanan, rölöve, restitüsyon, restorasyon projeleri ile onarılacak veya yeniden inşa edilecek yapıların, imar mevzuatında öngörülen kentsel tasarım, çevre düzenleme, mimari, statik, mekanik-elektrik tesisat ve alt yapı projelerini,
3. i) Etap alanı: Yenileme alanı içerisinde belirlenecek alt alanları,
4. j) Etap proje ve programı: Yenileme alanı içindeki etap alanlarında yapılacak projelendirme ve uygulamaların öncelik sıralaması ve zamanlamasının belirlendiği programı,
5. k) Rölöve projesi: Tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların ve yakın çevresinin mevcut durumlarının belgelenmesi için hazırlanan farklı ölçeklerdeki projeler ile açıklama raporunu,
6. l) Restitüsyon projesi: Tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların ve yakın çevresinin analizi, benzer yapılarla karşılaştırılması, özgün veya belli bir döneme ilişkin belgeleri ve çizimleri içeren öneri projesini,
7. m) Restorasyon projesi: Tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların onarımı, özgün işlevi ve yeni kullanımı için getirilen müdahale biçimlerinin rapor ve projesini,

[12] 2863 sayılı Kanun madde 3/8- Koruma Amaçlı İmar Planı: Bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlilik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimari, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunlukları ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile planlama kararları, tutumları, plan notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar planlarının gerektirdiği ölçekteki planlar.

[13] Örneğin Danıştay 6. Dairesi’nin 21.06.200 tarih, 1999/1673 E., 2000/4164 K. Sayılı kararında, imar planında başka amaçlara ayrılmış bulunan taşınmazların ilgili idarelerce toplama amaçlı kullanıma tahsisi konulu işlemin mevzuata aykırılığa; 31.03.1982 tarih, 1979/4182 E., 1982/786 K. Sayılı kararında, imar planında mezarlık yeri olarak ayrılan yerin belediyece bu amaçla kamulaştırılabileceğine hükmedilmiştir. Söz konusu kararlar için bkz. Cafer Ergen, age, s. 133,134.

[14] Halil Kalabalık, İmar Hukuku, Ankara, 2005 s. 106.

[15] Bkz. Gül Üstün, Kentsel Dönüşümün Hukuki Boyutu, İstanbul, 2009, s.123-124

[16] Uygulama Yönetmeliği madde 3/ı: Uygulama alanı: Bakanlar Kurulu kararıyla kararlaştırılan riskli alan ile Bakanlıkça belirlenen rezerv yapı alanını ve riskli yapının veya yapıların bulunduğu alan.

[17] 6306 sayılı Kanun 2/b – İdare: Belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeleri, bu sınırlar dışında il özel idarelerini, büyükşehirlerde büyükşehir belediyelerini ve Bakanlık tarafından yetkilendirilmesi hâlinde büyükşehir belediyesi sınırları içindeki ilçe belediyelerini ifade eder.

[18] Gül Üstün, age, s.69