Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanan “Planlama ve İmar Kanun Taslağı" hakkında odamız görüşleri 13 Haziran 2005 günü Bayındırlık ve İskan Bakanlığına gönderildi.
TMMOB Şehir Plancıları Odası’nın
“Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı“
Hakkında Görüş ve Önerileri
Genel Değerlendirme
İmar Kanunu revizyonunun ülkemiz açısından önemi büyüktür. Yürürlükteki Kanun çağdaş kentleşme, sağlıklı çevreler üretilmesi, yaşanabilir yerleşmeler elde edilmesi, planlı gelişmenin sağlanması, koruma kullanma dengesinin oluşturulması, yerel kalkınmanın gerçekleştirilmesi, sağlıksız ve güvenliksiz alanların dönüştürülmesi açılarından yetersiz kalmaktadır. Bütün bu olumsuzluklara çözüm oluşturması beklenen bir düzenleme, “imarcılık” anlayışından kurtulmak, “şehircilik” temeline dayanmak zorundadır. Dolayısıyla hazırlanan kanun tasarısı, kapsamında gerekli düzenlemeler, değişiklikler ve ilaveler yapılmak üzere “Şehircilik ve Planlama Kanunu Tasarısı” olarak yeniden ele alınmalıdır. Kanun tasarısı Odamızca irdelenirken, bu ilkeler ve daha önce yazılı ve sözlü olarak pek çok kez iletilen görüşler dikkate alınmıştır. Bu çerçevede, “İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarı Taslağı” ile “Planlama ve İmar Kanunun Taslağı” bir bütün halinde değerlendirilerek karşılaştırıldığında aşağıdaki unsurları görmek mümkün olacaktır.
Ülkemizde planlama, imar ve uygulamaya ilişkin çok sayıda ve farklı kanunlarla düzenlenmiş yetkilerin yarattığı karmaşanın çözümüne yönelik model ve stratejilerin belirlenmesi gerekliliği kabul edilmektedir. Bu çerçevede, tasarının planlamada yetki karmaşasının giderilmesi ile ilgili temel yaklaşımı olumlu bulunmuştur.
Tasarının özellikle yerleşim planlaması alanında yerel yönetimlerle ilgili yetkilendirmeleri ve plan yapımı ile ilgili uzmanlık alanlarını belirlemedeki yaklaşımı olumlu bulunmuştur. Bu anlamda, planların yapımına ilişkin yetkilerin bu konuda üniversitelerde verilen kapsamlı eğitimi alarak şehir plancısı, şehir ve bölge plancısı unvanı kazanmış uzmanlarca yapılmasının önerilmesi, toplumsal ve meslekler arası işbölümü, üniversitelerde verilen eğitim ve uzmanlıkların hayata geçmesi, müktesep hakların korunması ilkesini getirmesi, TMMOB Kanunu ve YÖK Kararları ile birlikte değerlendirildiğinde yerinde ve olumlu bir yaklaşım olarak değerlendirilmektedir.
Ne var ki; planlama alanında yaşanan sorunların giderilmesi, afetlere yönelik yeterli ve gerekli düzenlemeye yer verilmesi ve yetki karmaşasının giderilmesi temel hedefleriyle yola çıkılarak hazırlanan tasarıya, özellikle planlama ve plan uygulama araçları konularında, daha önceki tasarıdan farklı bir anlayışın hakim olduğu görülmektedir. Uzun süre Bakanlık Web Sitesinde yer alan ve katılımcı bir süreçle oluşturulan kanun tasarısındaki bazı temel konulardan tümüyle farklı bir yol çizilmekte, istisnalar ve eşgüdüm başlıklı maddelerde yer alan düzenlemeler, çok farklı bir kapsamda olmamakla birlikte, detayda yapılan düzenlemelerle özünü zedelemekte, Kanun Tasarısının planlamaya dair tanım ve yapım esasları konulu maddelerinin içeriği değişmektedir. Bu değişiklikler, Kanun Tasarısının bütününde yeni olumsuzluklar yaratmaktadır.
Odamızca yapılan değerlendirmede; katılımcı süreçlerle hazırlanan, Kızılcahamam’da büyük ölçekli bir toplantı ile kamuoyu ile paylaşılan ve sonrasında da katkı ve önerilerle zenginleştirilerek, üniversitelerin, meslek odalarının ve kamuoyunun büyük ölçüde desteğini alan tasarıdan vazgeçilerek, başka bir taslağın tartışmaya açılmasını anlamlandırabilmek olanaklı olamamıştır.
Tasarının bütününde şehircilik, planlama ve uygulamada katılım, yönetim kapsamında doğal ve tarihi çevrelerin korunması, mevcut yerleşme alanlarında iyileştirme ve yenileme, yeni yerleşmeler ve yeni kentlerin oluşturulması, kentsel işletmecilik, ulaşım dolaşım sisteminde trafik sakinleştirme, yaylaştırma, toplu taşıma politika, plan ve programları, kamusal açık alan sistemlerinin oluşturulması, kent merkezlerinin planlanması ve yönetimi, yerleşme ölçeğinde istihdam ve katma değer yaratmaya yönelik hizmet, sanayi ve küçük sanayi merkezlerinin oluşturulmasını kapsayan kentsel ekonomik kalkınma planlaması, cehaletin ve fakirliğin azaltılması ve çevre bilincinin artırılması, kültürel gelişmenin sağlanmasına yönelik kentsel sosyal gelişme planlaması, planlama ve yapılaşma denetimi ile kentsel tehlike ve risklerin azaltılmasına dair esaslar, tutumlar, ilkeler ve düzenlemelere büyük ölçüde yer verilmemiş, yapılan düzenlemeler ise eksik ya da yetersiz kalmıştır.
Diğer taraftan yeni yapılan düzenlemelerin bir bölümü diğer maddelerle örtüşmediği gibi, yeni taslağın alelacele hazırlandığı ve kendi içinde titiz bir okumaya dahi tabi tutulmadığı, çelişki ve tekrarların giderilmediği, literatürde ve yasal metinlerde yer almayan kavram ve terimlerin pek çok yerde yasa tekniğine uygun olmayan bir dilde kullanıldığı izlenimi edinilmiştir.
Planlama ile ilgili Düzenlemeler
Daha önceki Kanun Tasarısında üst ölçek plan kademeleri, Mekansal Strateji Planı başlığı altında; Genel ve uzun dönemli ilke ve hedefler ile mekansal ana yönlendirme kararlarını belirleyen; Ülke Mekansal Strateji Planı, Bölge Strateji Planı ve Yerleşme Ana Strateji Planı olarak belirlenirken, yeni düzenlemede; Ülke Mekansal Politika Planı, Bölge Planı ve Çevre Düzeni Planı tanımlarına yer verilmektedir. Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağında yer alan planlamaya dair hükümler,daha önceki taslakta yer alan hükümlere kıyasla önemli farklılıklar içermektedir. Planlama alanında sayısal anlamda bir azalma olmamakla birlikte, plan tür, tanım ve içerikleri değiştirilmekte ve bu tanımlar yapılırken, üst ölçek planlamalarda daha önce kabul gören ve alt ölçek planlara da yansıtılması desteklenen “stratejik planlama” yaklaşımı ortadan kaldırılmaktadır. Bakanlıkça daha önce tartışmaya açılan tasarının en önemli açılımı olarak ifade edilen ve Kızılcahamam’da yapılan değerlendirme toplantısında da önemi vurgulanan stratejik planlama tanım ve yaklaşımının bir kenara bırakılmasını anlamlandırmak olanaklı değildir. Ayrıca, stratejik planlama yaklaşımıyla bütünleşen sektörel ana planların önem ve gerekliliğinin algılanarak, üst ölçek stratejik planların bu tip bir sektörel ana planlar mantık ve bütünlüğünde kurgulanabilirliğinin de düşünülmesi gerekmektedir.
Her ne kadar gerek üst ölçekte gerekse yerleşim temelinde yerel yönetimlere ilişkin görev ve yetki atamaları doğru ve olumlu bir yaklaşım olarak görülmekte ise de taslakta bazı önemli sorunların da bulunduğu gözlenmektedir. Özetle plan tanımları ve plan kademelenmesi ile ilgili düzenlemeler bu konuda farklı ve eksikliklerle dolu bir yol çizildiğini göstermektedir. Ülke gündeminde önemli yer tutan ve son dönem yasal düzenlemelerde, örneğin Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanununda yer alan stratejik planlama kavramının hangi gerekçelerle Planlama ve İmar Kanunu kapsamı dışında tutulduğunu anlamak mümkün olmamaktadır. Doğru yaklaşım, stratejik planlamayı geçerli kılan, planın hazırlık, yapım, onay, uygulama aşamalarını bir bütün olarak ele alan, her aşamada etkin katılım sağlayan, iç ve dış denetim mekanizmaları kurulmuş bir süreci Şehircilik ve Planlama başlık ve içeriğinde kurgulamaktır. Dolayısıyla asıl yapılması gereken, Şehircilik ve Planlama Kanunu kapsamında doğru ülke, bölge ve çevre düzeni/yerleşme ana strateji planlarını tanımlayıp, diğer yasal düzenlemelerin bu Kanun uyarınca yeniden düzenlenmesini sağlamak olmalıdır.
Diğer yasalarla getirilen hükümler, ülkenin planlama ve yapılaşma konusunda temel yasası olarak kabul edilmesi gereken bu yasanın yalnızca girdisi olacak ise; ayrıca bir Planlama ve İmar Yasası yapmanın gereği de tartışılmalıdır. Bu anlayış hakim kılındığında, Afetlerle ilgili hükümleri “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlere Dair Kanun”a aktarmak, Yapı Denetim Yasası hükümlerini tüm ülkeye genişletmek, kentsel dönüşümü ayrı düzenleme konusu yapmak gibi parçacı düzenlemeler ile bir anlamda, mevcut çok parçalı ve aciz yapının kendisini devam ettirmesi öngörülmektedir. Bu durumda tasarının en önemli ve kararlı açılımı olan eşgüdüme dair düzenlemelere rağmen, diğer yasaların –uygun olmayan– hükümleri bu taslağa taşınmakta, eşgüdümle ilgili düzenlemelere olan inanç sarsılmakta ve tasarının en önemli getirilerinden birisi, ölü doğma tehlikesiyle karşı karşıya kalmaktadır.
Taslakta üst ölçek planların tanım ve kapsamlarında da önemli değişiklikler yapılmaktadır. İsminde yer alan “mekansal”, tanımında yer alan “stratejik” sözcüklerine karşın Ülke Mekansal Politika Planının, mekansal bir içeriği ve stratejik bir yaklaşımı bulunmamaktadır. Yetki karmaşasının giderilmesine ilişkin taslakta yer alan tanımda yapılan değişikliklere karşın bu planın hala kalkınma planlarının yerleşme ve şehirleşme başlıklı bölümlerinin detaylandırılmış kapsamından ibaret kaldığı düşünülmektedir. Elde ediliş yöntemi de, katılım yapısı dikkate alındığında, Kalkınma Planlarının İhtisas Komisyonları eliyle elde edilişine benzemektedir. Tek önemli fark, planın Bakanlıkça hazırlanacağına dair ifadedir. Dolayısıyla, aynı zamanda kurumlararası eşgüdümü de sağlaması beklenen bu planın, bu kapsamı ile “Planlama ve İmar Kanunu”nda yer alma gereği dahi tartışılır durumdadır. Bu ölçekte yapılacak planın daha önce Web Sitesinde yer alan İmar Kanunu Tasarısı Taslağındaki tanım ve içeriği ile düzenlenmesi uygun bulunmaktadır. Bu tanım ve içerikte yapılacak, mekansal boyutu da olan planın Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca yapılmasına dair bir düzenleme kabul edilebilir olmakla birlikte, “Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı”nda yer alan tanım ve içeriği ile kalması durumunda planın Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca yapılmasının bir gerekçesinin de kalmayacağı gözden kaçırılmamalıdır.
İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısı Taslağında Bölge Planı fiziksel planı da haiz bir belge iken, Planlama ve İmar Kanunu Tasarısında fiziksel boyut gelişim şemasına dönüşmektedir. Hangi alanlarda yapılacağına dair kıstaslar da değişerek ülke mekansal politika planında belirlenecek kararlardan alacağı fazlaca bir veri kalmadığından, gerektiğinde bu planla en az bağlantılı olacak veya hiç bağlantısı olmayacak şekilde alan belirlenmesi yoluna gidilmekte, hatta öncelikli hedef metropoliten alanlarmış algılamasına yol açan ifadeler yer almaktadır. Diğer taraftan planın onayında yetkili kılınan YPK’nın yapısı dikkate alındığında (kurulda yatırımcı bakanlıkların ağırlığı ve siyasi karar alma mekanizmaların önem kazanması vb), plan içeriği konusunda, özellikle koruma ve sürdürülebilirlik alanında önemli sorunların yaşanması tehlikesi ile karşılaşılması beklenmektedir. Ayrıca, Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı ile de tam olarak örtüşmeyen, ajansların temelde ve öncelikle yatırımcıların önünü açmakla görevlendirilmiş ve sürdürülebilirlikten çok, doğal ve kentsel değerlerin salt ekonomik anlama indirgenmiş bir yatırım ve kalkınma mantığıyla yitirilebilmesi tehlikesini beraberinde getirebilecek yapısını da çok fazla dikkate almayan bu düzenlemenin yeniden ele alınması zorunlu görülmektedir.
Çevre Düzeni Planı ile ilgili düzenlemelerde ise, yerleşme ana strateji planı mantığının tümüyle dışında, farklı bir tanım ve içerikle karşılaşılmaktadır. Çevre Düzeni Planı, Özel İdaresi Kanununda yer alan şekilde tanımlanmakta, yapım ve onay usullerinde de aynı kanuna atıfta bulunulmaktadır. Ülke Mekansal Politika Planı ile ilgili düzenlemelerin de özellikle Çevre Düzeni Planı ve Bölge Planı konusunda Bakanlığın kaybettiği alanların yerine konacak bir plan arayışının sonucu olduğu izlenimi edinilmektedir. Sırf bu nedenle ülkesel ölçekte yapılacak bir planın Bayındırlık ve İskan Bakanlığı görevleri arasında sayılması uygun ve yerinde bir seçenek olarak görülmemektedir. İl Gelişme Planı, İl Çevre Düzeni Planı, Çevre Düzeni Planı gibi enflasyonist planlama türleri çok sahipli, yani sahibi belli olmayan, uygulanmadığı zaman sorgulanmayan, performansı denetlenmeyen, uygulamada etkinliği kaybolmuş planlar üretmekten başka bir işe yaramamaktadır. Bu plan bolluğu planların değerini azaltmakta ve toplumda planlara ve plancılara karşı saygıyı da yok etmektedir.
Taslakta metropoliten alanlarla ilgili bir planlama model ve süreci de ayrıca oluşturulmalıdır. Zira bu planlama alanı bir önceki taslakta Yerleşim Ana Strateji Planı kapsamında ele alınabilecekken, Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı’nda bölge planı içinde zikredilen bir alana sıkışmaktadır. Dolayısıyla bu alanlarla ilgili olarak fiziksel planlama konusunda yetersiz bir düzenleme yapılmaktadır. Çevre Düzeni Planları ile Nazım Planlar arasında hiç bir plan kademesinin yer almaması (bir ölçek belirtilmiş olmamasına rağmen il genelinde hazırlanacağına göre 1/100.000, 1/250.000 ölçeğinde olmak durumundadır) önemli bir sorun olarak gözlenmektedir. Benzer biçimde nazım planlarda da bir ölçek verilmemiştir. Ancak nazım planların çoğu kez 1/5.000 ölçekte hazırlandığı bir alışkanlık ülkemizde vardır. Öyleyse Büyükşehir statüsünde olmayan ancak belli bir yüksek nüfusa varmış kentlerde il ölçeğinde yapılmış çevre düzeni planlarından sonra ilgili merkez belediyesi 1/5.000 ölçekli parçacı nazım planlarla kenti yönlendirebilecektir. Çünkü kent makroformunun tümünün kapsayan bir nazım planın hazırlanması bu belediyelerden kesinlikle istenmemiş, isteğe bağlı olarak bırakılmıştır. Ancak bu “isteğe bağlı” olma hususu şimdiki uygulamada birçok aksaklıklara yol açan durumun devamını getirecektir. Metropoliten kentlerde planlamanın metropoliten alan bütünü içerisinde bütüncül olarak ele alınması zorunludur. Bunun için öncelikle metropoliten alan sınırlarının bilimsel yöntemlere göre saptanması ve bu alanların planlamasından sorumlu yönetimin yetki sınırları ve planlama sınırlarının da çakıştırılması gereklidir. Metropoliten alan bütününde parçacı nazım plan yaklaşımı ile metropoliten alanlarda planlamada bütünlük sağlanması mümkün değildir.
Taslağın alt ölçek planlama ile ilgili maddelerine ilişkin en önemli değişiklik yine stratejik planlama yaklaşımından uzaklaşılmasıdır. Bunun en önemli ve en çarpıcı göstergeleri arasında, imar planları ile ilgili tanımlar gelmektedir. Nazım İmar Planı tanımı daha önce tartışmaya açılan İmar ve Şehirleşme Kanunu Tasarısıyla kıyaslandığında, tümüyle değiştirilmektedir. Bu tanımın özellikle önem verilen, afet zararlarının azaltılmasına dair bölümleri önemsizleşmekte, uygulama ile ilgili bölümleri büyük ölçüde ortadan kaldırılmaktadır. Uygulama İmar Planı tanım ve yapım esaslarında da aynı sorunlar bulunmaktadır. Tanımda sadece “afet harita verilerinin işlenmiş olması” koşulu getirilerek, içeriği boşaltılmış olan bir veri ile afet konusundaki önlemler yeterli görülmektedir.
En genel anlatımıyla, Taslakta yer alan biçimi ile nazım ve uygulama imar planının, yürürlükteki 3194 sayılı Kanundan farklı bir içeriği kalmamıştır.
Taslakta yer alan, “ İmar Planları, yöre halkının sosyal ve kültürel ihtiyaçlarını karşılamaya; doğal, kültürel ve tarihi değerleri korumaya ve geliştirmeye; sağlıklı, güvenli ve afetleri azaltıcı bir yerleşme ve yapılaşmaya; yaşam kalitesini artırmaya ve yerel kalkınmaya dair ilke, karar ve uygulama araçlarını öngören; nazım imar planı ve uygulama imar planı olmak üzere hazırlanan planlardır .” hükmü imar planlarının ödevlerini sıralamaktadır. İmar Planı tanımı sistematik olmayan bir biçimde birbiri ardına karışık bir biçimde sıralanan işlerin bir toplamı olarak yapılmakta ve tanım; geçitler, meydanlar, silüetler gibi fiziki planlama ayrıntıları ile doldurularak sosyal, kültürel ve ekonomik kalkınma boyutları önemsizleştirilmektedir.
İmar planı mevcut mevzuata göre yapılmış bütün belediyelere, yeni yasa yürürlüğe girdiğinde, afet zararlarının azaltılması strateji ve programlarını içeren sakınım planları ile sosyal, kültürel ve ekonomik boyutlu yerel kalkınma planlarını mevcut imar planlarını revize ederek hazırlama olanağı ve zorunluluğu getirilmelidir.
Taslaktaki imar planı tanımı bu haliyle 2863/5226 sayılı yasada yer alan “koruma amaçlı imar planı” tanımından bile geri bir düzeyde kalmaktadır.
Bu arada “afetleri azaltıcı” gibi günlük konuşmalarda kullanılan bir terimin yasa metnine alınmasında bir sakıca görülmemiştir. Doğru terminoloji, ‘afet zararlarının azaltılması’ olacaktır. Ancak burada asıl sorun, bunun çok genel bir tanım olarak bırakılmasıdır. Yerleşme ve yapılaşmanın ‘sağlıklı, güvenli, ve afetlerden korunmalı’ gibi çok genel anlama sahip ve muğlak kavramlar kullanılarak bunların yerine getirilmesi koşullarının kapsamı belirsiz bir genel yönetmeliğe bırakılması, ya bu konulara yeterli önem verilmediğinin, ya da bu hedeflere erişmede hangi yöntemlere başvurmak gerektiğinin bilinmediğinin göstergesidir. Herhalde ‘afet zararlarının azaltılması’nın yöntemi, aynı maddede iki kez tekrarlandığı gibi “afet harita verileri işlenmiş olarak” çalışmaktan ibaret değildir. Bu yöntemin ancak ve ancak ‘Sakınım Planları’nın hazırlanmasından geçtiğinin bilinmesi gerekmektedir.
Planlar arası kurulması zorunlu ilişkiler bütünü yasada önemle vurgulanmakta, ancak sadece nazım plan onaylanmadan uygulama imar planı uygulanamaz hükmüne yer verilmektedir. Eğer planlar arası bir hiyerarşi ve ilişkiler bütünü zorunlu ise tüm plan kademeleri için bu şartın geçerli olması beklenmektedir.
Aynı yaklaşım ve sorun, kırsal yerleşme planı tanımında da bulunmaktadır. Kırsal yerleşme alanlarının planlanmasında en önemli konu, planın yapım ve uygulamasındaki örgütlenmedir. Daha önceki taslakta bu konuda açıklamalara yer verilmekte iken yeni taslak bu alanlarda yapılacak planları standart imar planı çerçevesine oturtmaktadır. Bu alanlarda yapılacak planların yönetim ve katılım ayağının da bulunma zorunluluğu, muhtarlıkları etkinleştirmeyi de gerektirmektedir. Dolayısıyla, bu haliyle kırsal yerleşme planının ayrıca tanımlanması gereği kalmamıştır.
Mevzii imar planları konusunda getirilen, ön izin konusundaki düzenlemeler taslakta yine yer almaktadır. Bu düzenleme tek başına dahi, daha önceki taslakta planlama konusunda gelişme adına getirilen düzenlemelerin gerisine gidildiğinin önemli bir göstergesidir. Ülkemizde mevzii imar planları ile imar planı değişikliklerinin, belediyelerin planlama faaliyetleri içerisinde büyük bir gündem işgal ettiği ve mevzuat ihlallerinin en yoğun biçimde yaşandığı süreç ve yaklaşımlarla yapıldığı bilinmektedir. Planlamanın bütünlüğünü ve işlevini zedeleyen, kentlerin kamu yararına aykırı olarak parçacı, spekülatif ve rant amaçlı uygulamalarla biçimlenmesine yol açan ‘mevzii imar planı’ ve ‘imar planı değişiklikleri’ konusunda yerel yönetimleri sınırlayıcı bazı hükümlerin Yönetmeliğe bırakılmadan Yasada tanımlanması büyük bir önem taşımaktadır. Bu anlamda Yasa tasarısının 11. maddesinde ‘mevzii imar planı’ ve ‘imar planı değişiklikleri’nde ilgili Yerel İdarenin Meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun aranması koşulu olumludur. Bu hükme ilave olarak, “imar planı değişikliklerinde belediyelerin -varsa- teknik biriminin ve/veya plan müellifinin veya yeterliği olan teknik danışmanın ‘uygun görüşü’nün alınması ve Meclis oylamalarına ilişkin tutanağın isim ve kullanılan oyu belirtir nitelikte olması” konularında bir düzenlemenin Yasada yer alması; imar planı değişiklikleri konusunun denetim altına alınması ve kamu yararına aykırı plan değişikliklerinde sorumluların belirlenebilmesi açısından yararlı olacaktır.
Taslakta; “ Mevzii İmar Planı ve İmar Tadilat Planı ilgililerin müracaatı ve İdarenin vereceği ön izine uygun olmak kaydıyla, İdare dışında, ilgililerce de yapılabilir, yaptırılabilir ve İdareye onay için sunulabilir. ” hükmü her şeyden önce, plan kararı öncesinde bir yer seçimi kararı yerine geçmesi mümkün olmayan “ön izin” kavramının mevzuata, üstelik kanun hükmü olarak getirilmesi anlamına gelmektedir. Ön izin kavramı 6785 sayılı İmar Kanununun Ek 7. ve Ek 8. maddeleri uyarınca 1975 yılında çıkarılmış olan Yönetmeliğin bir plan aracı olup, idareleri taahhüt altına sokan içeriğiyle uygulamada çok fazla sorun yaratmış işlemler arasında yer almaktadır. Diğer taraftan İmar Kanununa göre bugün için sadece idareler (belediye ve valilik) tarafından yapımı mümkün olan, ancak yönetmelik hükmü ile mücavir alan sınırları dışında ilgililerce de yaptırılması mümkün kılınan mevzii imar planının şahıslar tarafından yaptırılmasına dair hükümlere Kanunda yer verilmesi de son derece sakıncalı bir adımdır. Zorunluluk halinde gündeme gelmesi gereken bir plan türü olan mevzii imar planını tümüyle mülkiyete dayalı bir zemine oturtmak, parçacı bir planlama yaklaşımını yaygınlaştırmanın ve meşrulaştırmanın yasal dayanağını oluşturmasının yanı sıra, planlama konusunda getirilen diğer hükümlerle daha da sorunlu ve istenmeyen sonuçlara yol açması kaçınılmaz olacaktır. Başka bir deyişle, mevzii imar planının zorunlu ve gerekli haller dışında yapılamayacağı, mülkiyet temeline oturan bir yaklaşım yerine yapılmasındaki kıstaslarının neler olacağının çok net olarak belirlenmesi gerektiği düşünülmektedir. Aksi bir düzenleme, son derece sakıncalı sonuçlar yaratacaktır.
Ayrıca bazı maddelerde yer alan ve resmi planlama dilinde kullanılmayan “ imar tadilatı ”, “ imar tadilat planı” benzeri tanım ve ifadeler düzeltilmelidir.
Planlama esaslarına ilişkin düzenlemelerin de farklı bir temele dayandırıldığı görülmektedir. Her ne kadar bu yeni düzenlemede bazı ilke ve usuller olumlu bulunmakta ise de; daha önceki taslakta yer alan pek çok olumlu ve sürdürülebilir planlamanın gereği olarak düşünülen bazı esas, kavram ve ilkenin taslaktan çıkartıldığı görülmektedir. Örneğin sürdürülebilirlik, enerji verimliliği, kamu yararına plan yapımı esaslarının taslaktan çıkarılmasının geçerli bir gerekçesi bulunamamaktadır. Planlama ve İmar Kanunu tasarısının planlama esasları bir usul belirlemeye dönüşmekte ve amacı dışında bazı düzenlemelere konu edilmektedir. Bu maddenin bir önceki taslaktaki temele göre, yeniden düzenlenmesi ve planlama ile ilgili maddelerin de bu kapsamda yeniden ele alınması gerekli görülmektedir. Örneğin, “ Planlar, sürdürülebilir kalkınma ilkesini, çevre sorunlarının önlenmesini, enerji verimliliğinin sağlanmasını, kaynakların verimli ve etkin kullanımının sağlanmasını, mekansal stratejik planlama aşamasında, karayolu, demiryolu, denizyolu ve havayoluna ilişkin ulaşım kararlarının bir bütün halinde değerlendirilmesini, kamu taşımacılığı ve yaya önceliğinin korunmasını, ulaşım kalitesinin artırılmasını, engellilere uygun fiziksel çevre koşullarının gözetilmesini ve engellilerin ihtiyaçlarına yönelik rehabilitasyon ve sosyal tesis alanı ayrılmasını, bilim, teknik, sanat , sağlık, güvenlik ve estetik kurallarına uyulmasını, yöresel koşullara uygunluğun sağlanmasını, doğal, tarihi ve kültürel çevrenin ve ekolojik sistemlerin korunmasını, yaşatılmasını ve geliştirilmesini, sosyal adaletin sağlanmasını, toplum ve kamu yararının gözetilmesini, bölgelerarası gelişmişlik farklarının azaltılmasını, sosyal ve ekonomik kalkınmanın sürdürülebilir biçimde sağlanmasını, yaşayanların temel haklarına saygılı olunmasını, karar süreçlerine katılımın gerçekleştirilmesini, sektörler arası uyumun sağlanmasını, afet zararlarını azaltan önlemlerin alınmasını, güvenli ve yaşam kalitesini artıran ilkelerin uygulamasını, ekolojik değerlere uygun kullanım kararlarının alınmasını gözeterek hazırlanır” benzeri bir hükümlendirme taslakta yer almalıdır. Ayrıca, daha önceki tasarıda önerilen, plan, harita ve parselasyon denetim kurullarının yine Kızılcahamam toplantılarında vurgulandığı üzere çok önemli işlevler görebileceği gözden kaçırılmamalı, parselasyon planlarının, imar planları ile uyumlu ve bütünleşen bir biçimde yapılabilmesi için, bu tür planların hazırlanmasında da plancıların görev alabilmesi konusunda Kızılcahamam toplantılarında yapılan değerlendirme ve katkılar tasarıya yansıtılmalıdır.
Bunlara ilaveten, 3194 sayılı imar yasasında kentsel tasarım tanım ve içeriğine yer verilmemiş, kentsel tasarım, nazım imar planları üzerinde verilen imar haklarına indirgenmiştir. Planlamayı ve kentsel tasarımı ‘şablon kalıplar’ içerisine sokan anlam ve yaptırım belirsizlikleri içeren tanımlamalar öneri yasa tasarısında da devam etmektedir.
Kentsel tasarım kavramının ilk kez öneri tasarıda yer almasına karşın, ‘…..gerektiğinde alanın özelliğini gösteren kentsel tasarım projeleri…..’ şeklinde tanımlanması beraberinde bir çok sorun getirecek, mevcut sorunları çözemeyecektir. Görsel ve estetik değerlerin yanı sıra, kamu yararı, sürdürülebilirlik kavramlarını içeren, mekana kimlik kazandırmada önemli bir araç olan kentsel tasarımın bir zorunluluk olarak tasarıda yer almaması büyük bir eksikliktir. Kentsel tasarımı sadece kentsel ve kırsal dönüşüm bölgelerinde araç olarak değerlendirmek yeterli değildir.
Tasarı ile planlamaya ilişkin toplanan verilerin bir veri bankası bağlamında toplanıp-dağıtılması yaklaşımının da benimsenmesi yerinde görülmektedir. Bu tür bir veri bankası, planlama çalışmalarında ilgili kurum görüşlerinin alınması ile ilgili bürokratik süreci kısaltacak, Kanunun öngördüğü kısa süreler açısından eşgüdüm işleyişini sağlıklı ve güçlü hale getirecektir. Ayrıca, taslakta tanımlanmış plan kademeleri ve bunların gerçekleştirilmesi için öngörülen idari/yönetimsel sınırların nasıl saptandığı ve ne olduğu belirgin değildir. Böylesi bir ortamda planlama/yönetim birlikteliğinin sağlanması oldukça güç görünmektedir.
Eşgüdüm Daha önceki taslaktakine benzer bir düzenlemeye yer verilen eşgüdüme dair yeni düzenlemenin birinci fıkrasında ve 53. maddede yer alan hükümler, yetki karmaşasını giderme anlamında attığı adım açısından olumlu bulunmaktadır. Ancak, 14 ve 53. maddeler kapsamına halen TBMM Genel Kurul gündeminde olan, “Yıpranan Kent Dokularının Korunarak Yenilenmesi, Yaşatılarak Kullanılması Kanun Tasarısı”nın da eklenmesi uygun olacaktır. Diğer taraftan, “Özel Tanımlanmış Alanlar” başlıklı 14. maddede yer alan “Birinci fıkrada anılan kamu kurum ve kuruluşları ve Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulları gibi, yetki alanlarında hazırlanan planlara görüş veren Kurullar, istendiği tarihten itibaren bir ay içinde herhangi bir görüş vermediği takdirde, sorumluluk ilgili kamu kurum ve kuruluşunda kalmak kaydıyla, Bakanlık ve İdare işlem yapmakla yetkilidir” hükmü, maddenin genel içeriğiyle bağdaşmamaktadır. Amaç, özel alanda özel plan yapımını sağlamaksa, bu amaca uygun yöntem mutlaka oluşturulmalıdır. Özel alanın özel koşullarına ve kurallarına uygun olmayan plan yapımını teşvik eden bu düzenleme açıklanan nedenlerle uygun bulunmadığı gibi, bazı alanlarda maddede belirlenen süre içerisinde yazılı ve çizili belgelere dayalı görüş oluşturulması, veri tabanı açısından sorun ve yetersizlikler yaşayan ülkemiz kurumları için mümkün olamayacaktır. Yukarıda da ayrıca değinildiği gibi, amaca ve alana özgü planlamanın şartını sağlayacak düzenlemeler yapılması gerektiği halde, özel alanda özel olmayan plan yapımını desteklemek, madde içeriğinin tümüyle de çelişmektedir. Diğer taraftan özel alanlarda kural belirleme konusunda bir yetki aktarımı da gündeme getirilmektedir. Bu konudaki bir diğer sorunlu düzenleme, 52. maddede yer alan özelleştirme kanunu kapsamındaki alanlarla ilgili düzenlemedir. Bu konudaki hükümler özelleştirmeye konu alanlarda yaşanan yetki karmaşası ve parçacı planlama uygulamalarını desteklemektedir. Bu çerçevede, planlara dair esaslarda değinilen ancak tam olarak ifade edilmeyen bir konuya dikkat çekilmesinde yarar bulunmaktadır. Planlamada dil ve veri birliğini sağlamak amacıyla ortak kullanıma açık bir veri bankasının oluşturulma zorunluluğu açık hüküm olarak düzenlenmelidir. Plan Uygulama Araç ve Yetkileri
Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı ile, plan uygulama süreç ve araçları konusunda yenilikçi ve olumlu adımlar atıldığı kuşkusuzdur. Bu anlamda atılan adımları desteklememek olanaksızdır. Ancak Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı bu konuda daha önce Bakanlığın Web Sitesinde yer alan taslaktan geri adımlar atıldığına dair düzenlemeleri de barındırmaktadır. Planlama ve İmar Kanunu Tasarısı Taslağı, “Plan Uygulama Araç ve Yetkileri” başlıklı Üçüncü Bölümün başlığını “Planların Uygulanması” olarak değiştirmektedir. Bu değişiklikle daha önceki taslağın sistematiği bozularak planların uygulanmasına yönelik süreç ile planların uygulanmasında kullanılacak araçlar birbirine karıştırılmaktadır.
Önceki taslağın üçüncü bölümünde kendi içinde önce yerel yönetimlere verilen “yetkiler” sıralanarak açıklanmış, daha sonra da “bu yetkilerin kullanılacağı alanlar” belirtilmişken yeni taslakta bu sistematik tümüyle bozulmakta, maddelerin yerleri anlaşılması mümkün olmayan bir biçimde alt üst edilmektedir. Planların uygulanması ile ilgili son derece önemli olan araçların büyük bir kısmının yok edilmesine neden gerek görüldüğü anlaşılamamaktadır.
Yeni taslak bütününde çok sayıda terim (afet haritası, afet riskli alanlar, afet tehlike haritaları, dönüşüm amaçlı imar planı, özel proje geliştirme bölgeleri, fiziki köhneme alanları, gayrimenkul mülkiyet aktarım hakkı vb) farklı yerlerde, farklı amaç ve işlevler için kullanılmakta ancak bu terimlere gerek ilgili maddelerde, gerekse tanımlar bölümünde hiç bir açıklama getirilmemektedir. Bu durumda yasa hazırlama tekniği açısından son derece sorunlu bir metin ortaya çıkmaktadır. Bu bölüme özel olarak ve bütünde, Taslakla arzulanan düzenlemelerin yasal bir metne dönüştürülmesi için dahi yeni baştan bir çalışma yapılması kaçınılmazdır.
Aşağıda, önceki taslak ile yeni taslağın “Planların Uygulanması” başlığını taşıyan, ancak ağırlıklı olarak plan uygulama araçlarını kapsayan ve her iki öneride de “Üçüncü Bölüm”ü oluşturan kesimleri karşılaştırılarak, yeni taslağın bu bölümüne ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır.
İmar Programı ve Kısıtlılık Hali
Yeni taslağın Üçüncü Bölümü “İmar Programı ve Kısıtlılık Hali” başlığını taşıyan 16. madde ile başlamaktadır. Bu madde ile imar planlarının sürelerine ilişkin olarak önemli değişiklik önerilmektedir. Buna göre, planlar 5 yıl için yapılmakta, yürürlüğe girmelerini izleyen 4 ay içinde planın tamamını uygulamak üzere 5 yıllık imar programı hazırlanmaktadır. Diğer bir deyişle, plan-program ayrımı ortadan kaldırılmakta, yürürlüğe giren planın tümünün 5 yıl içinde gerçekleşmesi öngörülmektedir. Planda umumi hizmetler ve kamusal kullanımlar için ayrılan yerlerin 3 yıl içinde –yine maddeye göre düzenleme işlemi dahi tamamlanmadan-kamu eline geçmesi, aksi durumda bu alanların tazminat da ödenerek taşınmaz sahiplerine iadesi öngörülmektedir. Bu alanların kamu eline geçmesini güvence altına alacak açıklama, ilgili kamu kuruluşlarının bütçesine gerekli ödeneğin konulması ifadesi ile sınırlıdır. Eğer böyle bir ödenek bulunamazsa bu alanlar taşınmaz sahiplerine iade edilecektir. Bu maddenin yürürlüğe girmesi Türkiye’de planlama kurumunun tümüyle işlevsizleştirilmesi ve ortadan kaldırılması anlamına gelmektedir ki, Bakanlığın böyle bir öneride bulunmasının anlaşılması ve bu tür bir düzenlemeye katılınması olanaksızdır.
Kentsel Bölgeleme Yetkisi
Önceki taslağın 14. maddesinde yer alan ve ilgili idarelere bir üst planın öngördüğü kararları uygulamaya geçirmek, farklı sektörlerin mekansal ayrışmasını sağlamak, afet tehlike ve risklerine karşı önlemler almak, yapılaşmada ve kentsel çevrede koruma ya da özel kentsel tasarım kararları uygulamak, farklı arazi kullanımlarına özendirici ve caydırıcı koşullar uygulamak; emlak vergisi ve kira düzenlemeleriyle taşınmaz değerlerini denetlemek; kamu, özel ya da ortaklıklara dayalı olarak birden fazla koruma, geliştirme, iyileştirme veya yenileme proje alanları belirlemek yetkisi yeni düzenleme ile ortadan kaldırılmaktadır. Ortadan kaldırılan bu düzenleme önemli araçlardan birisinin yok edilmesi anlamına gelmektedir ki bu öneriye katılmak da olanaksızdır.
Taşınmaz Tasarruflarını Kısıtlama Yetkileri
Önceki taslağın 15. maddesinde yer alan veilgili idarelere kentsel bölgeleme kararları uyarınca taşınmazlar üzerinde, o taşınmazın bulunduğu yerin özelliklerine göre yapılaşma, mülkiyet, örgütlenme, kullanım, işletme, emlak vergisi ve kira konularında, bu Kanunun Genel Esaslar maddesine uygun olarak kamu sağlığı, çevre, doğa ve kültürel değerleri koruma, afet tehlikelerinden kaçınma veya risklerini azaltma ve yapı ve çevre güvenliği, ulaşım amaçlarıyla geçici veya sürekli kısıtlamalar uygulayabilme yetkisi yeni düzenleme ile ortadan kaldırılmaktadır.
Bu kapsamda önceki taslakla imar planı içinde, imar programına alınmış ve altyapısı götürülmüş yerlerde, plan kararlarına göre bağımsız yapı yapılabilecek arsaların boş olanları ile içinde kısmen yıkılmış veya çevre sağlığı için tehlike oluşturan yerleşime elverişsiz hale gelmiş yapı bulunan yerler veya inşasında kamu yararı görülen yerlerin ilgili idare meclislerince belirlenenlerin sahiplerine, bu yerlerde iki yıl içinde plan ve yönetmeliklere uygun yapı yapılma zorunluluğu getiren ve ilgili idareye belli koşullarda söz konusu taşınmazı kamulaştırarak yürürlükteki imar planı kararları uyarınca artırma yoluyla üçüncü şahıslara satma, bunun gerçekleşememesi durumunda doğrudan uygulama yapmasına imkan veren yetki, yeni taslakla bu durumdaki taşınmaz sahiplerine tanınan süreyi 3 yıla çıkartmakta ve öngörülen yaptırım sadece emlak vb vergilerin beş katına kadar artırılabilmesi ile sınırlı tutularak kamu yararı yerine yine taşınmaz sahiplerinden yana bir tutum sergilenmektedir.
Kamulaştırma Yetkisi
Önceki taslağın 16. maddesinde yer alan veilgili idarelere imar planlarında, gerek üst ölçek mekansal strateji planlarından gelen ihtiyaçlar nedeniyle, gerekse doğrudan kamu yararı sağlamak amacıyla, gerçek veya tüzel kişilere ait taşınmazların tamamı ya da bir bölümünü, karşılığı peşin ödenmek koşuluyla bir kamu idaresi adına kamulaştırma yetkisi veren düzenleme yeni taslakta da büyük ölçüde korunmuştur. Ancak, tarafların uygun görmesi durumunda mülkiyetin kamuya devrinin taşınmaz iyeliği aktarım hakkı yoluyla da yapılabileceğine ilişkin hüküm, anılan uygulama aracına yeni düzenlemede hiç yer verilmediği için taslaktan çıkartılmıştır.
Taşınmaz İyeliği Aktarım Hakkı Tesis Yetkisi
Önceki taslağın 17. maddesinde yer alan veilgili idarelere imar planı uyarınca veya genelde kamu yararı sağlamak üzere, mikrobölgeleme haritalarına göre afet riskli alanlarda, kentsel dönüşüm alanlarında veya kamu proje alanlarında korunması, mevcut yapılaşmaya sınır getirilmesi veya kaldırılması gereken alan ve taşınmazlarda, mevcut mülkiyet veya imar haklarının planda gösterilen başka yerlerde kullanılmak üzere taşınmasını sağlayacak ve bu hakkı bir menkul kıymete dönüştürecek belgeler düzenleme yetkisi veren düzenleme yeni taslaktan çıkartılmıştır. Her ne kadar taslağın dönüşüm alanları ile ilgili 31. maddesinin 10. paragrafında “gayrimenkul mülkiyet aktarım hakkı” terimine yer veriliyorsa da, bu kavramın içeriği ile ilgili olarak gerek tanımlar, gerekse diğer bölümlerde bir daha hiç söz edilmemiş olması nedeniyle uygulamada kullanılabilmesi mümkün görülmemektedir.
Planlama tarihimizde, koruma alanlarının kamu eline geçmesini sağlayarak kentsel rantların kamuya kazandırılmasında ilgili idarelerin kullanabileceği en etkili uygulama aracı olabilecek potansiyele sahip olan bu yeni düzenlemenin yeni taslakta tümüyle dışlanmasının gerekçesini anlamak mümkün değildir. Bu aracının taslaktan çıkartılması ile, Kültür Varlıklarının Korunmasına ilişkin kanunda yapılan düzenleme ile yürürlüğe giren bu kavramın koruma alanında da etkin bir biçimde uygulanması engellenerek tarihi, doğal ve kültürel mirasımızın korunmasına da büyük bir darbe indirilecektir.
Arsa ve Arazi Düzenlemesi
Yeni düzenlemenin 17. maddesi ile, önceki taslaktaki 18. madde düzenlemesinin tüm sistematiği bozulmaktadır. Yeni taslakla, yürürlükteki 3194 sayılı yasadaki yetersiz ve sorunlu düzenleme yaklaşımı temel alınmakta, çok sınırlı bir-iki yenilik ile kısıtlı, kamu yararına getirilen bir çok düzenlemeyi taşınmaz sahipleri lehine hiç bir anlaşılır neden belirtilmeden kaldıran bir sistem önerilmektedir. Yeni taslak kendi içinde titiz bir okumaya dahi tabi tutulmadığı izlenimi yarattığı gibi, madde içinde de tutarsızlıklar vardır. Örneğin, düzenlemenin imar planının onaylanmasından sonra kaç yıl içinde tamamlanacağı konusu maddenin başında ve sonunda farklılık göstermekte; düzenlemeye ilişkin olarak bir yandan etaplamadan söz edilirken, diğer yandan plan bütünü temel alınmaktadır.
Yeni taslakta düzenleme ile elde edilecek alanlar kapsamından kapalı ve açık otopark ve pazaryeri kullanımları çıkartılmaktadır. Önceki taslaktaki Kamu Ortaklık Payı (KOP) uygulamasına ilişkin düzenleme tümüyle dışlanmaktadır.
Yeni taslak ile düzenleme yapılmış alanlardan yeni imar hakları verilmesi durumunda bu ek hak üzerinden ikinci kez Düzenleme Ortaklık Payı (DOP) alınması engellenmekte, DOP’un bedele dönüştürüldüğü parsellere plan kararı ile ek imar hakkı getirilemez hükmü çıkartılmaktadır.
Önceki taslakta yer alan ve yoğun yapılaşmanın olduğu alanlar, afet riskli alanlar, koruma alanları, taşınmaz iyeliği aktarım hakkı kullanma alanı gibi özel uygulama niteliklerine sahip alanlarda bu oranın % 50'ye kadar yükseltilebileceğine ilişkin hüküm yeni taslakta yer almamaktadır.
Yine yeni düzenleme ile önceki taslakta ilgili idarelere tanınan Yapılaşma ve Kullanımı Düzenleme Yetkileri de kaldırılmaktadır. Böylece, ilgili idareler çağdaş kent planlamasının kaçınılmaz bir parçası olan alan yönetim planı, yönetim ve katılım planı, güvenlik planı, kullanım-bakım ve işletme planları ve benzeri kavram ve araçlardan tamamen mahrum bırakılmaktadırlar.
Kentsel Tehlike ve Riskleri Giderme Yetkileri
Önceki taslağın 19. maddesinde yer alan ve “Sakınım Değerlendirme Çalışmaları, Tehlikeli Tesis ve Sakıncalı Kullanım ve Yapılar, Kamu Esenliği için Alınacak Önlemler, Acil Durum Görevlisi Tesisler” başlıkları altında ayrıntılı biçimde ele alınan ve ilgili idarelere, yerleşim yerlerinde doğal ve teknolojik her türlü tehlike yaratan unsurun zararlarını giderecek ya da en aza indirecek önlemleri almalarına, gereken incelemeleri ve denetlemeleri yapmalarına ilişkin olarak geniş yetki ve sorumluluk veren kapsamlı madde içeriği yeni taslakla salt içeriği belirsiz bir “risk yönetimi raporu” hazırlanması ile tehlikeli yapılara ilişkin olarak alınacak önlemlere indirgenmiştir. Doğal afetlerden her yıl maddi, manevi ve insan yaşamı olarak büyük kayıplar veren ve kentleri bu açıdan çok büyük ölçüde risklere maruz olan ülkemizde, böylesine önemli bir konunun yeni taslakta, mikrobölgeleme haritaları ve sakınım planlamasından dahi söz etmek gereğini duymadan, önemsiz ve sıradan bir olgu gibi geçiştirilmiş olması açıklaması olanaksız bir durumdur.
Sismik tehlikeler açısından özel bir coğrafyada yer alan Türkiye, son 60 yıllık hızlı kentleşme deneyimi ile büyük risk havuzlarının gelişmesine tanık olmuştur. Söz konusu dönem boyunca betonarme yapım teknolojisinin yaygınlaşmasının da bunda büyük payı vardır. Türkiye yerleşim alanlarının sismik tehlike karşısında ne ölçüde riskler taşıdığı, potansiyel zararların düzeyleri ise, yeni yeni sınanmaktadır. Türkiye’de sismik tehlikelerin yaygınlığı, 60 yıllık hızlı kentleşme ile eriştiği durumun özelliklerinin 1999 depremleri ile daha açık görülmeye başlaması, İstanbul’da şiddetli bir depremle karşılaşmanın yüksek olasılığı, günümüzde yapılmak istenen “Planlama ve İmar Kanunu” değişikliğinde ‘zarar azaltma’ konularının ele alınmasını kaçınılmaz kılmaktadır. Türkiye asırlardır karşılaşmış olduğu tehditler açısından bugün çok daha zayıf ve korumasızdır. Kapsamlı ve uzmanlık bilgisi gerektiren nitelikteki bu konuda, özel çalışma gruplarının oluşturulması ve uzmanlık görüşlerinin alınması zorunludur.
Taslakta bu konuda herhangi bir yardım alınmadığı anlaşılmaktadır. Taslakta, sismik ve diğer tehlikelere ilişkin farklı ortam ve koşullarda (kentsel alanlar, boş ve yapılaşmış alanlar, imar ve çevre planları, yapı, altyapı, tesisat ve kentsel çevre elemanları, vb) hangi önlemlerin getirildiği, bunların teknik ve toplumsal açılardan geçerlilik taşıyıp taşımadığı ve bir sistematik oluşturup oluşturmadığı, bunların yanında nelerin eksik kaldığı irdelenmek zorundadır. Bu özel durumun ancak orta vadede denetim altına alınabileceği öngörüsü ile yapılması gereken çalışmaların başında, yerleşmelerdeki sismik tehlikenin boyutlarının tanımlanması gelmektedir. Bu işlevin yerine getirilmesinde başvurulan tespit çalışmaları ‘mikrobölgeleme çalışmaları’, bu çalışmalar sonunda elde edilen belge ve haritalar ise ‘mikrobölgeleme harita ve raporları’ olarak anılmaktadır.
Mikrobölgeleme çalışmalarının hangi yerleşim birimlerinde öncelikle yapılması gerektiği, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca takdir edilen kıstas ve ölçütlere (tehlikeli bölgelerdeki riskli yerleşmelere öncelikler tanıyan sıralamalara ya da nüfus büyüklüklerine) göre belirlenebileceği gibi, doğrudan yerel yönetimler tarafından kendi değerlendirmelerine göre yapacakları başvuruları da gündeme alınabilir. Ancak burada esas olan, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından hazırlanacak yönetmelik uyarınca belirlenen çalışma sürecine ve standartlarına uyulmasıdır. Yöntemi yönetmelikle belirlenecek yerbilimsel araştırmalara dayalı olarak tanımlanan, kentsel alanlarda sismik tehlike ile oluşabilecek ivmelenme, sıvılaşma, heyelan gibi yersel bilgiler mikrobölgeleme çalışmalarının özünü oluşturur. Sismik tehlike ya da atmosferik koşullara bağlı olarak su baskınına maruz kalacak alanların ve diğer tehlike bölgelerinin ayrıca belirlenmesi bu kapsamda ele alınmamışsa, ayrıca belgelenmelidir. Kentsel alanlar için üretilecek haritaların, planlama amaçlı kullanımları göz önünde bulundurularak en küçük 1/5000 ölçeğinde hazırlanması, özellik gösteren yerlerde gerekli görülüyorsa 1/2000 ve 1/1000 ölçeklerde halihazır haritalarla birlikte değerlendirilmesi sağlanmalıdır.
Taslakta, “Afet Haritaları” terimi imar sisteminde başvurulan bir belge olarak kurumlaştırılmaya çalışılmaktadır. ‘Afet haritası’ terimi yanıltıcı bir içeriğe sahiptir. Burada kastedilen, bundan önce hazırlanmış 3 ayrı ulusal raporda da belirtildiği gibi, ‘tehlike haritaları’ olmalıdır. Bu haritaların belirli alanlarda sismik tehlike, heyelan tehlikesi, sıvılaşma tehlikesi, su baskını tehlikesi gibi tehlikeleri tespit etmiş olması beklenir. Ancak ‘afet tehlikesi’nden söz edilmesi, kavramsal açıdan yanıltıcı bir durum yaratmaktadır. Söz konusu tehlikeleri tespit eden çalışmalara evrensel olarak verilen isim ise ‘mikro-bölgeleme’ harita ve belgeleridir. Burada yapılan daha ciddi bir yanıltma ise, bu belgelerin içeriğinin yalnızca durum tespiti olmayıp “afet zarar ve risklerinin azaltılmasına yönelik önlemleri ve önerileri” içerdiği yargısıdır. Öneri ve önlemlere ilişkin kararlar içeren bir harita ve ekli belgeleri bir ‘plan’dır. Burada ‘afet haritaları’ teriminin türetilmesi, özellikle “Sakınım Planı” kavramını kullanmaktan kaçınma çabasından kaynaklandığı izlenimini vermektedir.
Öte yandan, “afet haritaları müellifleri” olarak tanımlanan meslek grubunun, diğer harita yapımcıları arasında sıralanmış olması da şaşırtıcıdır. Sismik tehlike bilgilerini içeren belgelerin yalnızca yerbilim meslek dalları tarafından üretilmesi zorunludur. Burada öngörüldüğü biçimiyle ‘afet haritaları’nın plan kararları içermesi nedeniyle ise, bunların plancılar tarafından üretilmesi koşulu da oluşturulmaktadır. Bu kavram ve sorumluluklar karmaşasının ortadan kaldırılması, yalnızca tehlikelerin tespitini yapan mikrobölgeleme haritalarının yerbilim meslek grupları tarafından üretilmeleri, kentsel risklerin belirlenerek bunları bertaraf edecek plan kararlarının ise (madde 23’te ima edildiği gibi risk yönetimi ile meşgul olan mühendis ya da ekonomistlerce değil), uzman şehir plancıları tarafından üretilmesini sağlamak gerekmektedir.
Bugün yalnızca imar planı çizim teknikleri gösterim yöntemleri açısından konu edilen alanlara ilişkin farklı kısıt ve yaptırımlar ile başvurulabilecek planlama standartları ve usullerinin yönetmeliklerde yer alması sağlanmalıdır.
“Afet haritaları Bakanlık, kamu kurum ve kuruluşları veya idarece yapılır, yaptırılır; Bakanlık veya İl Özel İdaresince onaylanır. Afet haritalarının hazırlama usul ve esasları Bakanlıkça yayımlanan Yönetmelikle belirlenir.” hükmünde yer alan sakınca ve varsayımlar ise şunlardır:
Bu hüküm ile Türkiye yerleşim alanları bütünü için hazırlanacak yerbilimsel tespit (mikrobölgeleme) çalışmalarının yapılması, yaptırılması, onaylanması işleri, özgün uzmanlık gerektiren işler olarak görülmek yerine, sanki sıradan bürokratik işlermiş gibi değerlendirilmektedir. Bu hüküm, Türkiye yerleşmelerinin bugün içinde olduğu dehşet verici risk yükünün ve durumun vahametinin hiç algılanmadığının göstergesi olup bu çalışmaları idarelerin bağımsız olarak yapmalarına göz yummak, bugüne kadar gelen yetersiz, aciz, üstünkörü ya da amaçlı uygulamaların devam etmesi anlamına gelecektir. Oysa bu pratiğin tek merkez denetiminde sürdürülmesi ile Türkiye yerleşim alanlarının bir yerbilimsel kadastrosunun geliştirilmesi ve ulusal bir arşivde saklanması zorunlu görülmelidir. Her durumda gerekli olan Yönetmeliğin uygulanmasının tümüyle ve sadece yerel yönetimlere bırakılması, ortak birikim ve disiplinden uzaklaşılmasına yol açacaktır.
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğü bugünlerde tüm ilgili kuruluş ve üniversitelerden, mikrobölgeleme çalışmaları ve söz konusu araştırma sonuçları hakkında görüşler istemiştir. Aynı Bakanlığın farklı Genel Müdürlüklerinin aynı konuda farklı tutumlara girmesi ve birbirinden habersiz davranmaları da çok önemli bir çelişkidir.
Mikrobölgeleme çalışmalarının yapılması zorunluluğu öncelikle 7269 sayılı yasada, 1. ve 2. derecede deprem tehlike bölgelerinde yer alan başlıca yerleşim yerlerinde, ‘Sakınım Planı’ hazırlanması gerekli görülen yerleşmelerde, büyük yatırımlar ve sanayi tesislerinin kurulması kararı verilen yerleşmelerde ve BİB AİGM tarafından belirlenecek diğer yerleşim birimlerinde olmak üzere tanımlanmalıdır. Bu yasaya bağlı olarak; “Mikrobölgeleme Çalışmalarının Hazırlanma Esasları Yönetmeliği” ile “Mikrobölgeleme Çalışmalarının İhale, Onay ve Tebliği İşlemlerine İlişkin Yönetmelik” olmak üzere iki konuda (ya da birleşik olarak) yönetmelik çıkarılmalıdır. Ancak bu düzenlemenin diğer konularda gerekli düzenlemeler yapılmadan tasarıya eklenmesi de uygun olmayacaktır.
Yasada bu konuyla ilgili olarak yer alması gereken hükümler arasında; 1. ve 2. derecede deprem tehlike bölgelerinde yer alan başlıca yerleşim yerlerinde ve BİB tarafından öngörülecek diğer yerlerde mikrobölgeleme çalışmalarının imar planlarının yapılmasında bir zorunluluk olduğu, Mikrobölgeleme çalışmaları hazırlanan yerleşmelerde, mevcut imar planlarının bu çalışma bulguları uyarınca revizyonu zorunlu olduğu yer almalıdır. Bu yasaya bağlı olarak ayrıca bir özel yönetmeliğin (Mikrobölgeleme Çalışmaları Bulgularının Sakınım Planları ve İmar Planlarında Kullanım Yöntemleri Yönetmeliği) hazırlanması sağlanmalıdır.
Taslakta “Planlarda, muhtemel afet sonrasında kullanılmak amacıyla, kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmazlardan başlanmak üzere ihtiyaç duyulan konumda ve miktarda arazi rezerv olarak belirlenir ve bu alanların gerekli altyapı hizmetleri ilgili idarece bir yıl içinde tamamlanır. Bu alanlar 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun doğrultusunda kullanılıncaya kadar kamuya açık alanlar olarak değerlendirilir. Bu alanların açık tutulması ve bakımı idarenin sorumluluğu altındadır.” hükmünde gizil olarak yatan önemli yanlışlar söz konusudur:
Kentsel acil durum ortamında gerekli olacak açık alan gereksinmelerinin yerleri ve yüzölçümü ancak diğer kentsel risk konuları ile birlikte saptanabilecektir. Acil durum analizleri, acil duruma ilişkin planlar, diğer kentsel risk sektörlerindeki özellikler ve kentsel eğilimlerin birlikte ve entegre olarak belirlenmesi gereği vardır. Bunun, imar düzenlemelerindeki alışkanlıklarla m 2/kişi benzeri bir standartla çözülmesi olanaklı değildir. Yerine göre, yoğunlukların genel dağılımına, erişilebilirliğe, diğer kentsel risk yönetimi kararlarına göre şekillendirilmesi gereği vardır. Bu nedenle imar planlarında tanımlanacak açık alanların, ‘Sakınım Planı’ kapsamında yapılacak bütünleştirici kentsel risk analizleri ve azaltma amaçlı plan kararlarına göre belirlenmesi zorunluluğu vardır. Diğer taraftan acil durum ve afet ilanı ile tüm özel ve kamu kaynaklarının geçici olarak tasarruf edildiği gibi, açık alanların da 7269 sayılı yasa hükümlerine göre kullanılması olağandır. Bu nedenle bu konunun burada tekrarlanması gereği yoktur.
Taslakta, “Risk Yönetimi” teriminin kullanmasında çok sayıda yanlışlık ve isabetsizlikler bulunmaktadır. Başlıkta kullanılması gereken, “Kentsel Risk Yönetimi” ya da “Yerleşim Yerlerinde Risk Yönetimi” terimi olmalıydı. Taslak içinde özellikle ‘kentsel risk’ terimine bağımlı kalınmasında sayısız yarar görülmelidir. Bu, risk yönetiminin daha çok bilinen ekonomi yönetimi ve işletmecilik alanlarından ayrı olarak çok farklı bir çalışma alanında, mekansal ve fiziki bağlamı ile toplumsal sistemlerin örtüştüğü bir alanda, yani kentsel planlama kapsamında, yani bu taslağın düzenleme çabasında olduğu bir alanda uygulandığını vurgulamak içindir. Bu vurgulama ile söz konusu çalışma alanının başlı başına bir uzmanlık konusu olduğu, kent planlamasında geliştirilen özgün yöntemleri haiz bir içeriği bulunduğu gösterilmelidir.
Bu madde hükümleri ‘risk yönetimi’ konusundan sözedebildiğine göre risk belirleme ve ölçme işlerinin daha önce yapıldığı varsayımını içermekte, ancak hangi risklerin ve hangi ölçümlerin kimin tarafından yapılmış olduğu konusu taslağın hiçbir maddesinde açılmamaktadır. ‘Kentsel risk yönetimi’, ‘kentsel risk sektörleri’ işlerinin neleri kapsadığı ve bunların kimler tarafından yapılabileceği konularında yetersiz kalındığı, Kentsel Sakınım Planı vizyonunun yansıtılamadığı anlaşılmaktadır.
‘Risk Yönetim Raporu’, içeriği ve yapanları açısından tanımsız bırakılmıştır. Risk yönetimi çalışma alanının ne olduğu, kimlerin hazırlayacağı konuları yasada yer bulmalıdır. Yönetmeliğe bırakılacak çok geniş bir alan bulunması nedeniyle hangi kentsel risklerin hangi tür yerleşmelerde ele alınması gerektiğine ilişkin bir tanımlamanın yasada getirilmiş olması yerinde görülmelidir.
Kentsel Risklerin belirlenmesi ve zarar azaltma karar ve önlemlerinin alınması, bir özel planlama etkinliğidir. Bu, tehlike kaynaklarının tespitinin yanı sıra, kentsel yapı stoku ve çevrelerini, altyapıları, yatırım kararlarını, kentsel yönetim ve işletmeciliği, toplumsal yapıyı, yerel topluluklar ve sivil toplum kuruluşları (STK) ile ilişkileri, mekansal karar konularını, vb ilgilendiren zengin bir kapsam tanımlar. Bu planlama çalışmalarını tanımlamak için kullanılan terim ‘Sakınım Planlaması’dır.
Kentsel risklere karşı alınabilecek önlemlerin kimileri ancak uzun dönemli sonlandırılabilecek etkinlikler olduğu gibi, kimileri de imar planına girdisi bulunmayan konulardır. Bu nedenle tanımlanan iki yıllık uygunluk sağlama süresinin ciddi bir yaptırım olacağı yargısı geçersiz kalacaktır.
Önerilen yönetmeliğin yalnızca İçişleri Bakanlığı ile birlikte hazırlanması önerisi, kentsel riskler kapsamını görmediği gibi, Türkiye’deki güncel gerçekliği de tanımamaktadır. Kentsel riskleri ilgilendiren yapılanma Türkiye’de başka sorumluların da bu süreçte rol almalarını gerektirir. Türkiye Başbakanlık Acil Durum Genel Müdürlüğü, Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim, Turizm ve Kültür, Çevre, Sanayi Bakanlıkları gibi birimlerin kentsel risk yönetiminde etkin sorumluluklar üstlenmeleri gereği vardır.
Öncelikli Alım ve Geri Alım Yetkileri, Şüyulandırma ve Şüyuun İzalesi Yetkisi, İrtifak Kurma Yetkileri
Önceki taslağın 20. maddesinde yer alan veilgili idarelere onaylı imar planı kapsamındaki kararı uygulamak ve kamu yararını kollamak üzere, mikrobölgeleme afet riskli alanlar, kentsel dönüşüm alanları, özel ve kamu proje uygulama alanlarında öncelikli alım hakkı; öncelikli alım hakkı kullanılarak alınmış olan taşınmazların sahiplerine ise, belirli koşulların sağlanmaması durumunda geri alım hakkı tanıyan düzenlemenin kapsamı yeni taslakta büyük ölçüde daraltılmıştır.
Önceki taslağın 21. ve 22. maddelerinde yer alan veilgili idarelere belirli durumlarda şüyulandırma ve şüyuun giderilmesi yetkisi veren hükümlere kapsamı daraltılarak yeni taslakta da yer verilmektedir.
Önceki taslağın 24. maddesinde yer alan veilgili idarelere, imar planları ve programlarının uygulanması sırasında bir taşınmazın tamamını kamulaştırmadan, o yerin belirli alanı, yükseklik ve derinliğindeki kısmı üzerinde kamu yararı amacıyla irtifak kurabilmelerine imkan veren hüküm yeni taslakta tümüyle dışlanmıştır.
Kamu Yatırım Maliyetlerine Katkı Alma ve Menkul Değer Çıkarma Yetkisi
Önceki taslağın 25. maddesinde yer alan veilgili idarelere, mikrobölgeleme haritaları ve imar planları ile belirlenen afet riskli alanlarla, dönüşüm alanları, özel proje ve kamu proje alanlarında yapılacak yatırım projelerindeki altyapı ve düzenleme işlerinde kullanılmak üzere, kendilerine ait kaynak ve düzenli gelirler karşılığında değerli kağıt çıkartıp bunları piyasada devredebilme yetkisi veren hüküm, yeni taslakta alan sınırlaması olmaksızın ve herhangi bir gelir karşılığı gösterilmeden kentsel alan bütününü kapsayacak biçimde genişletilmiştir. Bu düzenleme her ne kadar belediyeler lehine bir düzenleme olarak görülüyorsa da, herhangi bir sınırlama olmadan ve karşılık göstermeden değerli kağıt çıkartma yetkisi gerek hukuki açıdan gerekse de mali disiplin açısından ciddi sorunlara yol açabilir.
Yine önceki taslağın 25. maddesinde yer alan veilgili idarelere, mikrobölgeleme haritaları ve imar planları ile belirlenen afet riskli alanlarla, dönüşüm alanları, özel proje ve kamu proje alanlarında yapacakları ve en fazla dört yılda gerçekleştirilecek olan yatırım projeleri ile altyapı ve düzenleme işlerinin maliyetleri toplamının en fazla % 60'ına kadar olan kısmını yatırım maliyet payı olarak, bu yatırımlardan yararlanacak olan taşınmazlardan, takdir edilecek yararlanma ve değer artış düzeylerine göre, on yıllık bir ödeme programı içinde almaya yetkili kılan hüküm yeni taslakta alan sınırlaması olmaksızın kentsel alan bütününü kapsayacak biçimde genişletilmiştir.
Kira Düzenleme ve Denetim Yetkisi Kira Yardımı
Önceki taslağın 26. maddesinde yer alan veilgili idarelere, imar planı hedeflerini gerçekleştirmeye yardımcı olmak üzere ,veya taşınmaz piyasalarını düzenleme ve genelde kamu yararı ve sosyal adalete hizmet amacıyla, plan kapsamındaki bir kentsel bölgede veya bir proje uygulama alanında, kira düzeylerini düzenleme ve denetleme yetkisi veren hüküm yeni taslağın sadece 31. maddesinde dönüşüm alanları ile sınırlandırılmıştır ve nasıl uygulanacağına ilişkin bir açıklamaya da yer verilmemektedir.
Emlak Vergilerinde İstisna Uygulama Yetkileri
Önceki taslağın 27. maddesinde yer alan veilgili idarelere imar planı hedeflerini gerçekleştirmeye yardımcı olmak üzere veya taşınmaz piyasalarını düzenleme ve genelde kamu yararı ve sosyal adalete hizmet amacıyla, planın kentsel bölgesi kapsamında veya bir proje uygulama alanında, emlak vergi matrahını % 20 oranında eksiltme veya artırmaya yetkili kılan hüküm yeni taslağın sadece 31. maddesinde dönüşüm alanları ile sınırlandırılmıştır ve nasıl ve hangi oranda uygulanacağına ilişkin bir açıklamaya da yer verilmemektedir.
Planlama, Yapılaşma ve Kentsel İşletmecilikte Özel Alanlar
Önceki taslağın 28. maddesinde yer alan veilgili idarelere, imar planı kararlarına uygun olarak, sürdürülebilir, güvenli ve yaşam kalitesini arttırmak amacıyla tevhit edilen en az bir imar adası veya dört bin metrekareden az olmayan yerlerde, yapılacak başvurular üzerine gerekli gördükleri büyüklükteki alanları Özel Proje Uygulama Alanı olarak tanımlayabilmelerini mümkün kılan düzenleme yeni taslaktan tümüyle çıkartılmıştır. Yeni taslakta sadece dönüşüm bölgelerinde içeriği ve işlevi belirsiz bir biçimde Özel Proje Geliştirme Bölgelerinden söz edilmektedir. Oysa Web Sitesindeki taslakta ayrıntılı olarak açıklanan bu uygulama aracı ile kentin özellikle eskimiş dokusunda, belirli koşulları yerine getirmek şartıyla küçük ölçekli dönüşümlerin kamuya herhangi bir maliyet getirmeden gerçekleşmesi sağlanabilecekti. Böylesi önemli bir uygulama aracından neden vazgeçildiğini anlayabilmek de olanaklı değildir.
Önceki taslağın 29. maddesinde yer alan veilgili idarelere, imar planı kararlarına uygun olarak ve bunların hedeflerine ulaşmaya yardımcı olmak üzere, en az bir imar adası veya dört bin metrekareden az olmayan yerleri, Kamu Proje Uygulama Alanı olarak tanımlayabilmelerini mümkün kılan düzenleme yeni taslaktan tümüyle çıkartılmıştır.
Bir yerdeki kamu taşınmazlarının, tamamını veya en az % 50'sini oluşturduğu alanlar için önerilen ve kamu yararına altyapı geliştirme, afet zararlarını azaltma, tarihi, kültürel ve doğal çevre değerlerini koruma, yerel sosyal kalkınma programlarının gerçekleştirilmesi, çöküntü alanlarının giderilmesi, kentsel tasarım düzenlemeleri amaçlarıyla arsa ve arazi düzenleme, toplu yenileme, özel kullanımları ayrıştırma veya entegre kullanımlar geliştirme gibi projelerin gerçekleştirilmesi amacıyla tanımlanabilecek olan Kamu Proje Uygulama Alanları oluşturma yetkisinin belediyelere verilmesine neden karşı çıkıldı.
