ÇEVRE DÜZENİ PLANLARININ NİTELİĞİ VE EGEMEN OLAN İLKELER
Devletin temel görevleri arasında planlama görevi de yer alır. Planlama, sınırlı imkânların etkin bir şekilde kullanılması suretiyle en fazla verimin elde edilmesini sağlamaktır. Plansız yürütülen kamusal görevlerde beklenen düzeyde başarı sağlanması mümkün olmadığı gibi, toplumsal beklentilerin gerektiği gibi karşılanması da söz konusu olmaz. İdari görevlerin ihtiyaçlara uygun bir şekilde yürütülmesini sağlamak, ancak doğru bir planlamayla mümkündür. Kamu yararının gerçekleştirilmesi ve hizmetlerin ihtiyaçlara uygun yürütülmesi noktasında planlama çalışmaları idari faaliyetlerin ayrılmaz parçasıdır.
İdarenin planlama çalışmaları kapsamında bir yanda, türü ne olursa olsun, yürütülen kamusal faaliyetlerin planlaması yer alırken, diğer yanda, ayrı bir idari faaliyet türü olarak planlama faaliyetleri karşımıza çıkar. İdarenin planlama görevi, ülke planlamasından yerel ölçekteki imar planlamasına kadar geniş bir aralıkta karşımıza çıkan faaliyetleri içerir. İdarenin planlama faaliyetleri kapsamında, ülkenin ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmasını sağlamak üzere hazırlanan kalkınma planları ülke düzeyinde hazırlanan bir plan olarak karşımıza çıkar. Ülke planlarından öngörülen hedeflerin daha alt ölçekte bölge düzeyinde uygulanmasını tarif eden bölge planları ve bölge planları doğrultusunda şekillendirilen ve çevre düzeni planları planlama çalışmalarında üst ölçekli planlar olarak karşımıza çıkar [1]. İdarenin planlama faaliyetleri kapsamında hazırlanan üst ölçekli planlar doğrultusunda yerel düzeyde hazırlanan imar planlaması ve bu kapsamda hazırlanan nazım imar ve uygulama imar planları idarenin planlama faaliyetlerinin ana başlıklarını oluşturmaktadır.
Ülke planları, bölge planları, çevre düzeni planları, nazım imar ve uygulama imar planları kendi aralarında bir sıralı düzen oluşturmaktadır. Ölçeği büyük olan planların daha geniş alanda, daha az ayrıntı düzenlemekte olduğu, buna karşılık küçük ölçekli planların daha dar alanda, daha çok ayrıntıyı düzenlediği açıktır. Üst ölçekli planların çerçeve hükümler getirirken, alt ölçekli planlar bu çerçeve içerisinde kalmak koşuluyla daha ayrıntılı düzenlemeler içerecektir. İdarenin planlama faaliyetlerinin başarısı, üst ölçekli planların doğru şekillendirilmesi ve alt ölçekli planları sağlıklı yönlendirilmesiyle yakından ilgilidir. Planlar arasında var olan hiyerarşide en kritik noktada çevre düzeni planları yer alır. Çevre düzeni planları, üst ölçekli planların imar planlarına dönüşüm noktasında karşımıza plandır. Çevre düzeni planlarının gereksinimleri karşılayacak şekilde hazırlanması, imar planlama faaliyetlerinin de kamu yararına uygun gelişmesini sağlayacaktır.
Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde geçerli olan ilke ve kuralların doğru belirlenmesi ve bu planların plan hiyerarşisinde hangi bölümde bulunduğunun tespitinde yarar vardır. Çevre düzeni planlarının üstlendiği rolün başarısı, bu planların bölgesel ya da yerel plan olup olmadığının belirlenmesiyle doğru orantılıdır.
I-PLAN HİYERARŞİSİNDE ÇEVRE DÜZENİ PLANLARI
Çevre düzeni planları, belli eşikler arasında yer alan bir coğrafi alanın temel kullanımlar noktasında planlanmasını konu alırlar. Çevre düzeni plan çalışmalarında planlama alanının, aynı coğrafi, ekonomik, sosyal, ulaşım eşiğinde bulunması ve doğal kaynaklar ve teknik altyapı götürülebilme bakımından bütünlük sağlanabilmesi gerekir. Bu niteliklere sahip bir alanda, çevre düzeni planları, üst ölçekli planlara uygun olarak, ülke ve bölge planlarında yer alan hükümler doğrultusunda şekillendirilirler.
Çevre düzeni planları, ülke ve bölge planlarının imar planlama faaliyetlerinde dikkate alınmasının altyapısını oluşturur. Ülke ve bölge planlamasında ortaya konulan plan kararlarının, imar planlarında kullanılabilir esaslara dönüştürülmesi çevre düzeni planlarıyla mümkün olur. Çevre düzeni planları, yerel planlama bakımından üst ölçekli planlar olarak ifade edilebilecek olan ülke ve bölge planlarının, imar planlamasında etkili olabilmesi açısından bulunması gereken bir plandır. Çevre düzeni planlarının yüklenmiş olduğu fonksiyonlara bakıldığında, isminde yer alan çevre ifadesinin bölge anlamına kullanıldığı görülecektir. Çevre düzeni planı her ne kadar Çevre Kanununda koruma altına alınan çevre değerleriyle bağlantılı olarak bu ismi almış ise de, zaman içerisinde bu plana yüklenen fonksiyonlar sonucunda, çevre düzeni planları plan hiyerarşisinde kilit konumda bulunan plan kademesi olarak değişime uğramıştır. Çevre düzen planlarında hâkim olan ilkeler ve esaslara bakıldığında bu planların çevresel değerleri korumanın çok daha ötesinde işlevler yüklendiği görülecektir.
II-ÇEVRE DÜZENİ PLANLARINA EGEMEN OLAN İLKELER
Çevre düzeni planının yapımında egemen olan ilkelerin neler olduğunun incelenmesinde, bu planın hazırlık aşaması, yetki ve karar alma süreci, genel esaslar, uygulama ve değişiklik yapılmasına ilişkine ilke ve esaslar olarak bir ayrıma gidilmesi mümkündür. İnceleme konumuz olan çevre düzeni planlarında geçerli olacak ilke ve kurallar, farklı hukuki metinlerde düzenlenmiş bulunmaktadır. Bu hukuki metinler, kanun ve idari düzenlemeler olarak ayrılabilir. Kanun koyucu tarafından çevre düzeni planına dair getirilen düzenlemeler genel çerçeve belirlerken, idari metinler daha ayrıntılı düzenlemeler getirmektedir. Çevre düzeni planları konusunda karşımıza çıkan kanuni düzenlemeler, Çevre Kanunu, İmar Kanunu ve yerel yönetimler hakkında kanunlar olarak karşımıza çıkar.
Çevre düzeni planları konusunda idari düzenlemeler üç farklık metin olarak karşımıza çıkar. Bunlardan birincisi, Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliktir [2]. İkincisi, Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına Dair Yönetmeliktir [3]. Bu konuda var olan üçüncü düzenleme ise, Çevre Düzeni Planlarında Dair Yönetmeliktir [4]. Çevre düzeni planlarına egemen olan ilke ve esaslar bu üç idari düzenlemede yer almaktadır.
A-Kanuni Düzenlemelerde Çevre Düzeni Planı
Çevre düzeni planları, kanun koyucu tarafından düzenlenme gereği duyulan bir plandır. Kanun koyucu çeşitli kanunlarda, çevre düzeni planları konusunda hükümler getirmek suretiyle bu planlama faaliyetinin önemine vurgu yapmıştır. Kanun koyucunun iradesi, çevre düzeni planlarının planlama faaliyetleri kapsamındaki önemini ortaya koyar niteliktedir.
1.İmar Kanununda Çevre Düzeni Planı
3194 Sayılı İmar Kanunu [5], çevre düzeni planını; “Ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plan” olarak tanımlamıştır(m.5/XIV). Kanun koyucu, planlama faaliyetlerine ilişkin temel kuralları belirlemiş olduğu İmar Kanununda hem çevre düzeni planının ne olduğunu tanımlamış, hem de bu planın imar planları bakımından uyulması zorunlu bir plan olduğunu açıkça ortaya koymuştur(m.5/II).
2.Çevre Kanununda Çevre Düzeni Planı
2872 Sayılı Çevre Kanunu [6], ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Çevre ve Orman Bakanlığınca yapılır, yaptırılır ve onaylanır(m.9/b) hükmüyle çevre düzeni planını doğal çevrenin korunması bağlamında tanımlama yoluna gitmiştir. Çevre Kanununda yer alan düzenleme, çevre düzeni planının ismine uygun olarak, çevre üzerinde olası risklerin ortadan kaldırılmasına yönelik bir plan tanımı ortaya koymuştur.
3.Bayındırlık ve İskân Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkından Kanun Hükmünde Kararname
Bayındırlık ve İskân Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 180 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname [7], Bakanlığın görevlerini tanımlayan 3.maddesinde birden çok belediyeyi ilgilendiren imar planlarında dahi bakanlığın yetkili olduğuna dair hükümler bulunmaktadır. Çevre düzeni planı konusunda açık bir hüküm bulunmamakla birlikte, imar planları gibi tamamen yerel nitelikli plan çalışmalarında dahi Bakanlığın yetkilendirilmiş olması karşısında, çevre düzeni planlarının ekonomik, sosyal, coğrafi eşikler arasında kalan bir bölgenin planlanması olduğu dikkate alındığında bu planların birden çok yerel yönetimi ilgilendirmesi nedeniyle Bayındırlık ve İskân Bakanlığının görev alanında bulunduğu sonucuna ulaşılabilir. Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelikte yer alan düzenlemede çevre düzeni planlarının Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından yapılacağı açıkça düzenlenmiştir. Bakanlık yönetmelik düzenlemesi getirirken çevre düzeni planı konusunda yetkili olduğu noktasında hiçbir tereddüt yaşamamıştır.
4.Yerel Yönetimlere İlişkin Kanunlarda Çevre Düzeni Planı
5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu [8], çevre düzeni planının ne olduğu konusunda açık bir hüküm getirmemiş olmakla birlikte, yetkili idareyi belirleyen hükümler getirmek suretiyle bu planlar konusunda hem usule hem de yetkiye ilişkin kurallar belirlemiştir. Kanun 6.maddenin birinci fıkrasının a bendinde büyükşehir belediyesi sınırlarının il sınırları olduğu şehirler hariç [9] çevre düzeni planı yapmakla yetkili kılınmıştır. Aynı Kanunun 6.maddesinin 4.fıkrasında; “İl çevre düzeni plânı; valinin koordinasyonunda, büyükşehirlerde büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılır. İl çevre düzeni plânı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından onaylanır” hükmü getirilmiştir. Kanun bir yandan il çevre düzeni planı kavramını getirip bu konudaki yetkiyi il özel idaresine tanıdıktan sonra, usule ilişkin kurallar getirerek, belediyelerle il özel idaresinin birlikte bu yetkiyi kullanması gereğini düzenlemiştir. Yine İl Özel İdaresi Kanununun 6.maddesinin 3.fıkrasına 01.07.2006 tarih ve 5538 Sayılı Kanunla eklenen cümleyle; “Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyelerinde il çevre düzeni planı ilgili Büyükşehir Belediyeleri tarafından yapılır veya yaptırılır ve doğrudan Belediye Meclisi tarafından onaylanır” hükmü getirilmiştir.
Kanun koyucu tarafından çevre düzeni planları konusunda getirilen düzenlemelerden hareketle, bu planların hem bölgesel nitelikte hem de yerel nitelikte bir plan olduğunu söylemek mümkündür.
B-İdari Düzenlemelerde Çevre Düzeni Planı
Çevre düzeni planlama faaliyetleri yürütülürken uyulması gereken ilke ve kuralların belirlenmesine yönelik olarak getirilen idari düzenlemeler, konuya ilişkin ayrıntılı düzenlemeler getirmiştir. Çevre düzeni planları konusunda gerçekleştirilen idari düzenlemeler, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ve Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılmıştır.
1.Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelikte İlke ve Esaslar
Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikte, plan yapımına dair ilke ve usul kuralları belirlenmek suretiyle ülke genelinde uygulama birliği oluşturulması sağlanmak istenmiştir. Bu yönetmelikte genel olarak planlamaya ilişkin esas ve ilkeler dışında, çevre düzeni planlarında geçerli olacak ilke ve esaslar da ayrıntılı bir şekilde belirlenmiştir.
a.Hazırlık Sürecine İlişkin İlkeler
Çevre düzeni planlarının hazırlanmasında geçerli olan ilkelerin neler olduğu Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelikte düzenlenmiş bulunmaktadır. Yönetmelikte yer alan düzenlemeye göre(m.5); Çevre düzeni planları, varsa bölge planı esas alınarak yapılır. Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlanacak alan ve yakın çevresiyle ilgili olarak öncelikle ilgili kurum ve kuruluşlardan temel veriler elde edilir.
a.1. Planlama Alanının Konumu İle İlgili Bilgiler
Planlama çalışmaları sırasında, bir alanın bulunduğu konum, yapılacak plan çalışmalarını doğrudan etkileyecektir. Denize yakın olup olmaması, ulaşım ağlarına olan yakınlığı, ülkenin hangi bölgesinde yer aldığı, hangi ihracat ülkesine ya da ithalat ülkesine yakın olduğu ve benzeri noktalardan yapılan değerlendirmelere bağlı olarak planlama çalışmalarının yürütülmesi gerekir.
a.2. Yönetim Yapısı, İdari Bölünüş, Sınırlar
Planlanacak alanının idari yapısı, idari bölünüşü ve idari sınırları planlama çalışmalarında dikkate alınmak durumundadır. Ancak, idari yapılanma ve sınırların dikkate alınması, plan çalışmalarının bu yapısal duruma göre şekilleneceği anlamına gelmez. Çevre düzeni planı hazırlanırken, idari bölünüşe göre, bir il ya da büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde olmaktan çok, planlama alanının ekonomik, sosyal ve coğrafi olarak bütünlük taşıyıp taşımadığı daha öncelikli olarak dikkate alınır. Birlikte planlanması zorunlu olan bir bölgenin farklı illerin sınırları içerisinde kalması nedeniyle çevre düzeni planının parçalanması doğru olmayacağı gibi, coğrafi sınırları, ekonomik düzeni ve sosyal yapısı itibariyle bütünleşik olmayan, doğal kaynaklar, altyapı ve ulaşım sistemlerinde bütünleşmemiş yerlerin sadece aynı il sınırları içerisinde yer alıyor olması nedeniyle birlikte planlanması da yerinde olmayacaktır.
a.3. Fiziksel Yapı Ve Mevcut Arazi Kullanımı
Çevre düzeni planı yapılacak alanının fiziksel yapısının ne olduğu birincil olarak araştırılması gereken bir konudur. Fiziki-coğrafi yapısı itibariyle birbirinden bağımsız arazilerinin birlikte planlanması planlamanın mantığına aykırıdır. Planlamanın temel ilkeleri bakımından birbiriyle kaynaşmamış ve kaynaşması zor olan alanların birlikte planlanması doğru değildir. Çevre düzeni planı çalışmaları sırasında fiziksel yapının ve planlama öncesi mevcut arazi kullanımının ne olduğunun araştırılması gerekir. Böylece, çevre düzeni planında öngörülecek hedeflerin gerçekleşebilme ihtimalinin yükseltilmesi mümkün olur. Arazinin fiziksel yapısı nedeniyle tarıma elverişli olmamasına rağmen, tarımsal faaliyetlere ilişkin hedefler belirleyen bir çevre düzeni planı doğru olmayacağı gibi, arazi üzerinde var olan kullanımlarla bağdaştırılması zor olan yeni kullanım kararları getiren bir çevre düzeni planı hazırlama yaklaşımı da doğru olmayacaktır.
a.4. Çevresel Değerler Ve Koruma Alanları
Çevre düzeni planı her ne kadar belli eşik değerler arasında kalan ve bütünlük gösteren bir alanın planlanması olarak ifade edilebilirse de, isminden de anlaşılacağı üzere belli bir çevrenin planlanmasıdır. Belli bir çevreye ilişkin plan kararları oluşturulurken, alanda bulunan ve korunması gereken değerlerin ve alanların korunması yönünde hükümler getirilmelidir. Bir çevre düzeni planının çevreye duyarlı olması öncelikle beklenir. Çevre açısından korunması gereken değerlerin korunmasının yanında, korunması gerektiği yönünde plan yapan idarenin ya da diğer idarelerin kararı bulunan alanların korunmasına yönelik olarak gerekli araştırmaların ve tespitlerin yapılması gerekir. Çevre düzeni planının koruma ve kullanma arasında bir denge oluşturması, planlanan alana ilişkin kullanım kararları belirlerken, doğal, tarihi çevrenin ve korunacak alanların korunması konusunda da hassasiyet taşıması gerekir.
a.5.Afet Verileri, Afete Maruz Alanlar, Yerleşmeler Ve Özellikleri
Çevre düzeni planı, yerleşme ve arazi kullanım kararlarını oluşturan bir plan olduğundan, özellikle yerleşim kararlarını oluştururken, planlama alanına ilişkin afet verilerinin dikkate alınması gerekir. Afete maruz kalan ve kalacak alanda yeni yerleşim yeri öngörülmesi riskini ortadan kaldırmanın yanında var olan yerleşim yerlerinin de afete maruz alanlardan daha güvenli alanlara transferi konusunda hedefler belirlenmesi çevre düzeni planının temel hedefleri arasında yer almaktadır. Afete maruz kalma riski bulunan yerleşim yerlerinin, mevcut özellikleri de dikkate alınarak yeniden planlanması ya da transferinin plan çalışmasında ortaya konulması gerekir.
a.6. Planlama Alanı İle İlgili Demografik, Sosyal, Ekonomik, Kültürel, Tarihi Ve Benzeri Bilgiler
Çevre düzeni planlamasına konu olan alana ilişkin, nüfus yapısı, sosyal durum, ekonomik özellikler, tarihi olarak bu alanda yaşanmış olaylar ve kullanımlara dair bilgilerin değerlendirilmesi gerekir. Planlama yapan idare, çevre düzeni plan kararlarının bu veriler doğrultusunda şekillendirir. Tarımsal faaliyetin bulunmadığı, ekonominin turizme dayandığı bir alanda tarımsal sanayi yatırımlarının öngörülmesi gibi durumların ortaya çıkmaması için, sosyal yaşama, nüfusa, ekonomik, kültürel yapıya ve tarihsel geçmişe ilişkin verilerin sağlıklı bir şekilde elde edilmesi ve plan kararlarına yansıtılması gerekir.
a.7. Ulaşım, Enerji Ve Benzeri Teknik Altyapı
Çevre düzeni planına konu alanda yerleşme ve arazi kullanım kararları oluşturulurken bu kararların hayata geçirilmesinin ne kadar mümkün olduğuna bakılması gerekir. Yerleşme ve arazi kullanım kararlarının yaşama geçirilmesinde bazı başlıklar belirleyici olarak ön plana çıkmaktadır. Çevre düzeni planlarında öngörülen kararların hayata geçirilmesinde önemli olan faktörler, ulaşım, enerji ve diğer teknik alt yapı durumudur. Bir bölgenin planlanmasında yerleşim kararları verilirken, sanayi kullanımı tanımlanırken bu alanın ulaşım altyapısı, enerji sağlanması durumu, doğal gaz, su ve kanalizasyon gibi altyapı hizmetlerinin ne durumda olduğunun belirlenmiş olması gerekir. Altyapıya ilişkin veriler doğrultusunda çevre düzeni planlarının hedefleri belirlenmelidir.
a.8.Sektörel Yapı
Çevre düzeni planı hazırlanırken alanın sektörel kullanım özelliklerinin dikkate alınması gerekir. Çevre düzeni planına konu alanda mevcut kullanım türlerinin ne olduğunun bilinmesi plan kararlarında isabet oranını yükseltir ve kararların yürürlüğe girme ihtimalini artırır. Çevre düzeni planı yapılan alanda sanayi kullanımının yoğun olması durumunda bu alanın tarımsal kullanım alanına dönüştürülmesinin zorluğu ve ülke ekonomisine maliyeti göz ardı edilmiş olacaktır. Hatta sanayi kullanımı içerisinde de hangi sanayi sektörün ya da sektörlerinin planlanan alanda yer aldığının bilinmesinde de zorunluluk vardır.
Tarım toprağı olan bir bölgenin, çevre düzeni planlarının hazırlanmasında geç kalınması nedeniyle, tarımsal kullanımların yoğun olduğu bir bölge haline dönüşmesinden sonra gerçekleştirilecek dönüşüm çalışmalarının başarılı olabilmesinin yoğun ve uzun uğraşlar gerektirdiği ve bu dönüşümün ülke ekonomisine ciddi maliyetler getireceği açıktır [10]. Böyle bir soruna yol açmamak için, çevre düzeni planlarının zamanında yapılması kadar, plan kararlarının oluşturulmasında plan alanlarında var olan sektörel yapının dikkate alınması da önem taşımaktadır.
a.9. Askeri Alanlar
Askeri alanlar, milli güvenlik faaliyetlerinin ülke çıkarları doğrultusunda, milli güvenlik ihtiyaçlarının gerektirdiği seviyede yürütülmesi için ayrılmış olan alanlardır. Askeri alanların belirlenmesinde uzun süreli planlamalar yapılarak karar verilir. Verilen bu kararlar doğrultusunda oluşturulmuş askeri bölgelerin çok sık değiştirilmesi kolay olmayacağı gibi, yürütülen faaliyetlerin gereklerine de aykırı olacaktır. Çevre düzeni plan çalışmalarını yürüten idareler, askeri alanları doğru belirlemek ve plan kararlarında dikkate almak zorundadır. Askeri alanların, çevre düzeni plan çalışmaları sırasında olduğu gibi bırakılması ve farklı bir fonksiyon tanımlanmaması gerekir. Çevre düzeni planı hazırlanırken askeri alanların yakın bölgelerinin planlanmasında da yine askeri faaliyetlerle uyumlu fonksiyonların belirlenmesi gerekir.
a.10.Mülkiyet Yapısı
Çevre düzeni planı çalışmalarında planlanan alanın mülkiyet yapısının bilinmesinde yarar vardır. Çevre düzeni planına konu alanda mülkiyet yapısının bilinmesi, bu alana ilişkin getirilecek fonksiyonların yerinin belirlenmesinde yol gösterici olacaktır. Kamu mülkiyetinde bulunan araziler üzerinde kamusal kullanımların mümkün olması durumunda, özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde bulunan araziler üzerinde kamusal fonksiyonların tanımlanmaması gerekir. Çevre düzeni planının hazırlanması sürecinde mülkiyet yapısının dikkate alınması suretiyle, planda yer alan kararların en az maliyetle ve mülkiyet hakkına en az müdahaleyle uygulanmasının sağlanması hedeflenmelidir.
a.11. Yerleşmelerle İlgili Yerel Özellikler
Planlama çalışmaları sırasında, çevre düzeni plan çalışması yapılan alanda bulunan yerleşim yerlerinin ve yeni kurulacak yerleşim yerlerinin, sağlıklı ve düzenli bir şekilde yapılandırılmasına imkân sağlayacak yerel özelliklerinin belirlenmesi gerekir. Planlama alanının yerel özelliklerinin belirlenmesi, çevre düzeni planıyla ulaşılmak istenen hedeflerin gerçekçi bir şekilde oluşturulması anlamına gelecektir.
a.12.Planlama Alanının Özelliğine Göre Diğer Konular
Çevre düzeni planı hazırlanırken ilgili idare ya da idareler, planlama alanının öznel niteliklerinin doğru tespit edilmesine yönelik gerekli araştırmaları yapmak durumundadır. Sayılan konuların dışında, plan çalışması yapılan alanın bir başka yerde rastlanılmayan nitelikleri bulunabilir. Böyle bir durumda, çevre düzeni plan çalışmalarını yürüten idare ya da idareler, alana ilişkin özel niteliklerin bilgilerini topladıktan sonra, bu durumun plan kararlarının şekillendirilmesinde nasıl kullanılması gerektiğini değerlendirir.
Çevre düzeni planı yapılacak alan ve yakın çevresinin bir bütünlük içinde ele alınması ve değerlendirilmesi için eşik analizi, yerinde yapılan incelemeler gibi fiziksel çalışmalarla birlikte, bilimsel tekniklere ve yöntemlere dayalı, yeterli nitelikte ve kapsamda ekonomik, sosyal, kültürel, politik, tarihi, sektörel ve teknolojik araştırmalar yapılır, ilgili kurum ve kuruluşların görüş ve önerileri alınır ve değerlendirilir.
Çevre düzeni planı kararları, yapılan inceleme, araştırma sonuçları ve görüşler değerlendirilerek oluşturulur. Plan raporunda, yapılan tüm inceleme ve araştırmalar, alınan görüş ve öneriler ve yapılan değerlendirmelerle birlikte, planın gerçekleştirilmesini sağlayacak uygulama araçları, kurumsal yapı ve denetim konularına dair ilkeler de yer alır.
b.Çevre Düzeni Planında Esaslar
Çevre düzeni planlarına ilişkin genel esasların neler olduğu Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelikte düzenlenmiştir. Bu düzenlemede(m.6); Çevre düzeni planı sınırları içerisinde kalan alanlarda, doğal dengenin, çevre değerlerinin ve yerleşmelerin bir düzen içerisinde gerçekleştirilmesine yönelik ilkeler belirlenmiştir.
b.1.Yerleşilebilirlik İlkesi Ve Taşıma Kapasitesi Göz Önünde Bulundurularak Koruma Kullanma Dengesinin Sağlanması
Çevre düzeni planlarının hedeflerine ulaşabilmesi için arazinin kaldırabileceği yoğunluğun ve kullanım çeşitliliğinin göz önünde bulundurulması gerekir. Yapılan değerlendirmelerde, bir yandan arazinin kaldırabileceği en yüksek kullanım kararlarının tespiti ve sınırın belirlenmesi hedeflenirken, diğer yandan planlama alanı içerisinde bulunan ve korunması gereken değerlerin kullanım kararlarından etkilenmesinin önlenmesine çalışılır. Çevre düzeni planı çalışmalarında planlama alanında gerçekleştirilecek yerleşmeler ve diğer kullanımlarla bu alanın korunması arasında bir denge sağlanarak koruma ve kullanma dengesinin oluşturulması gerekir.
b.2. Makro Ölçekte Nüfus Dağılımı Ve Yoğunluk Kararlarının Verilmesi
Çevre düzeni planı bölgesel ölçekli bir plan çalışması olduğundan, planlama alanında nüfusun dengeli bir şekilde dağılımı ve yerleşim yerlerine ilişkin yoğunluk kararlarının belirlenmesi gerekir. Yerleşim yerlerinin kamu yararına uygun bir şekilde yapılaşmasının sağlanabilmesi için, nüfus dağılımı ve yoğunluk kararlarının üst ölçekte düzenlenmesi ve bu doğrultuda alt ölçekli planların yapılaşma yoğunluluğunun belirlenmesi gerekir.
b.3. Kısıtlı Doğal Kaynakların, Artan Yerleşik Nüfusun Ekonomik Ve Sosyal Yapısını Güçlendirerek, Gereksinimlerini Karşılayacak Biçimde Kullanılmasının Sağlanması
Çevre düzeni planlarından asıl beklenen, doğal kaynakların planlama alanı içerisinde yer alan yerleşim yerlerinde yaşayan nüfusun gereksinimlerini karşılamasına yeterli olacak şekilde planlanmasıdır. Doğal kaynaklar yeterli olacağı kadar nüfusun bu alanda yerleşmesine imkân verecek şekilde çevre düzeni planının oluşturulması gerekir.
b.4. Doğal, Tarihi, Kültürel Çevre Değerlerinin Korunması
Çevre düzeni planı çalışmaları sırasında, kültür ve tabiat varlıklarının korunması çerçevesinde koruma altına alınan doğal ve tarihi değerlerin korunması gerekliliğine uygun hareket edilmesi gerekir. Doğal ve tarihi değerlerin korunması konusunda çevre düzeni planında gerekli düzenlemelerin yapılmaması ya da aksine plan kararlarının bulunması durumunda, alt ölçekli plan çalışmalarında bu değerlerin korunmasında zafiyet yaşanmasına yol açacaktır. Kültür ve tabiat varlıklarının ülkenin sosyal ve kültürel yaşamında taşıdığı öneme bağlı olarak gerekli hassasiyetin gösterilmesi gerekir. Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanununda korunmasına yönelik hükümler dışında korunması gereken ve çevre açısından önem taşıyan değerlerin korunmasına yönelik gerekli plan kararlarının çevre düzeni planında yer alması gerekir.
b.5.Tarım Alanlarının, Sit Alanlarının, Orman Alanlarının, Özel Çevre Koruma Alanlarının, Ekolojik Açıdan Korunması Gerekli Alanların, Sulak Alanların, Uluslararası Sözleşmelere Konu Alanların, Kıyı Alanlarının Ve Benzeri Alanların, İlgili Mevzuatında Öngörülen Kurallar Çerçevesinde Kullanımı Ve Korunması
Çevre düzeni plan çalışmalarında, korunması gerektiği noktasında özel düzenlemeler bulunan alanların korunmasına yönelik tedbirlerin alınması gerekir. Üst başlıkta yer alan korunma gerekliliğinde birel olarak doğal ve tarihi değerlerin korunması ön plana çıkarken, bu başlık altında alan koruması karşımıza çıkar. Özel olarak korunması gerektiğine ilişkin kararlar bulunan alanların, çevre düzeni plan çalışmalarında dikkate alınması gerekir.
b.6. Yatırımların Koordineli Olarak Kullanıma Sunulması
Çevre düzeni plan çalışmaları sırasında, planlanana alanda yapılacak yatırımların, kamusal yatırımlar başta olmak üzere, uyum içerisinde gerçekleştirilmesine yönelik gerekli tedbirlerin düşünülmesi gerekir. Yapılacak yatırımların birbirlerinden bağımsız düşünülmesinin kaynak israfına yol açacağı ve yatırımların işlevinin azalması sonucu doğuracağı dikkate alınarak çevre düzeni planlarının hazırlanması gerekir.
b.7. Planlama Sürecinin Analiz, Araştırma Ve Sentez Aşamalarında, Yönetmelikte Belirlenen Konularda Yapılan Çalışmaların Ve Toplanan Değişik Sınıf Ve Türdeki Verilerin Planlama Kararlarının Oluşumunda Etkin Kullanımı
Bu başlık altında yer alan kurala göre, çevre düzeni planlarının hazırlanmasında yetkili idare ya da idarelerin yapmış oldukları araştırmalar sonucunda elde etmiş oldukları verileri etkin kullanmaları sağlanmak istenmiştir. Bu yaklaşım aslında çevre düzeni planlarının bilimsel temele dayanması amacına yöneliktir. Çevre düzeni planı yapılacak alana ilişkin araştırmalardan elde edilen verilen, analizinin yapılması, çeşitli veriler arasında bir senteze ulaşılması ve ulaşılan sentezin plan çalışmaları sırasında etkin olarak kullanılması çevre düzeni planlarının bilimselliğinin vazgeçilmez temelini oluşturmaktadır.
b.8. Afete Maruz Bölge, Yerleşme Ve Alanlardaki Afet Risklerinin Belirlenmesi Ve Bu Risklerin Plan Kararlarında Dikkate Alınması
Daha önce vurgulandığı üzere, yerleşim yerlerinin sağlıklı ve düzenli bir yapılaşmaya kavuşturulmasının sağlanmasında afet riskinin dikkate alınması büyük öneme sahiptir. Çevre düzeni planı hazırlanırken idare ya da idarelerin afet durumuna göre plan kararlarının oluşturulması gerekir. Yerleşme alanlarının afet riskini bertaraf edecek şekilde belirlenmesi gerekir.
b.9. Alt Ölçekli Planlamaya Veri Teşkil Edecek Politikaların Oluşturulması
Çevre düzeni planı çalışmalarında alt ölçekli planlarının ana çerçevesinin belirlenmesine yönelik kararlar alınması gerekir. Çevre düzeni planları, ülke ve bölge planlarında yer alan kararların, imar planlama sürecinde uygulanabilir hale gelebilmesi için gereksinim duyulan geçiş kararlarının belirlenmesini sağlayan bir plandır. Çevre düzeni planlarıyla üst ölçekli planlarda yer alan kararların ve bu planlarda öngörülmüş bulunan hedeflerin yaşama geçirilmesinde önem taşıyan dönüştürücü plan hükümleri yer alır. Çevre düzeni planları geçiş ve dönüşüm fonksiyonuna sahiptir. Çevre düzeni planlarında yer alan hükümlerle milli plan kararlarının ve varsa bölge planları hedeflerinin uygulamaya elverişli hale getirilmesi sağlanır. Çevre düzeni planlarında, imar plan çalışmaları sırasında ilgili idarelerin kullanabilecekleri verilerin yer alması ve bu doğrultuda politikaların oluşturulması gerekir. İmar planlarının şekillendirilmesine etkili olacak politikaların belirlenmesi çevre düzeni planlarının varlık nedenidir.
c-Çevre Düzeni Planlarında Usul Kuralları
Plan Yapımına Ait Esaslara Yönetmelik(m.4); çevre düzeni planlarında uygulanacak usul kurallarını ayrıntılı olarak düzenlemiş bulunmaktadır.
i.Çevre düzeni planı sınırları, yönetsel, mekansal ve işlevsel bütünlük arz eden bir veya birden fazla il sınırları bütününü veya bir kısmını kapsayacak şekilde belirlenir.
ii. Planlar, ilgili kurum ve kuruluşlarla ve plan kapsamındaki ilgili idarelerle işbirliği sağlanarak Bakanlıkça yapılır veya yaptırılır. Bakanlık, plan yapım işini Bakanlıkça belirlenen planlama sınırı içerisinde kalan ilgili idarelere devredebilir.
iii. Kentsel gelişme alanı ihtiyacının büyük şehir belediye sınırları ve mücavir alan sınırları dışında karşılanma gereği halinde, kent bütününü, kentsel gelişme alanını ve bu alanlarla bütünlük gösteren alanları kapsayan çevre düzeni planları, Bakanlığın koordinasyonu altında, ilgili büyük şehir belediyesi ve valilikçe ortaklaşa yapılır.
iv. Çevre düzeni planları Bakanlıkça onaylanarak yürürlüğe girer.
v. Onaylı planlar, plan kapsamında bulunan ilgili idarelere ve ilgili kurum ve kuruluşlara gönderilir. Planlar, ilgili idarelerce bir ay süre ile ilan edilir. Askı süresi içerisinde plan kararlarına gerçek ve tüzel kişiler ile kamu kurum ve kuruluşları itiraz edebilirler. İtirazlar, itiraza konu alanla ilgili belediye veya valiliğe yapılır. İdarenin görüşü ile valilikçe Bakanlığa gönderilen itirazlar Bakanlıkça, Yönetmelik hükümleri kapsamında değerlendirilir ve sonuçlandırılır. Çevre düzeni planlarında yapılacak revizyon, ilave ve değişiklikler de aynı usullere tabidir.
vi. Çevre düzeni planları alenidir. Bu aleniyeti sağlamak Bakanlığın ve idarelerin görevidir. Bakanlık planların tamamını veya bir kısmını kopyalar veya kitapçıklar halinde çoğaltarak tespit edilecek ücret karşılığında isteyenlere verir.
2. Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte İlke ve Esaslar
Çevre ve Orman Bakanlığı, getirmiş olduğu düzenlemede çevre düzeni planlarının hazırlanmasına ilişkin temel ilke ve esasları belirlemiştir. Yönetmelikte yer alan düzenleme, hazırlık sürecine ve planlamaya ilişkin temel esaslar olarak iki başlık altında düzenlemiştir.
a. Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte Çevre Düzeni Planı Hazırlık Süreci
a.1.Çevre Düzeni Planı Alanının Belirlenmesi
Çevre düzeni planının hazırlık sürecinde öncelikle plan yapılacak alanların belirlenmesi yoluna gidilir. Çevre düzeni planlarının yapılacağı alanlar ikiye ayrılmıştır. Büyük akarsu havzalarını ilgilendiren çevre düzeni planlarında ve Devlet Planlama Teşkilatı tarafından belirlenen alanlarda en az iki ili kapsayacak şekilde gerçekleştirilen çevre düzeni planları ve il çevre düzeni planları olarak gruplandırılmıştır(ÇDPDY m.6).
a.2.Bilgi Toplanması
Planlama faaliyetlerinde öncelikle yapılması gereken, planlama alanının temel niteliklerinin doğru bir şekilde belirlenmesidir. Planlama alanına ilişkin doğru bilgi ve verilere ulaşılmadan sağlıklı bir çevre düzeni planı yapılabilmesi mümkün olmayacaktır. Çevre düzeni planı yapılacak alana ilişkin olarak(ÇDPDY m.7), çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alan sınırları kapsamında veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde asgari;
-Türkiye ve bölgesindeki yeri,
-Ülke ulaşım ağındaki yeri,
-İdari bölünüş ve sınırlar,
-Doğal yapı;
-Jeolojik yapı (depremsellik ve fay hatları vb),
-Jeomorfolojik yapı (topografya, eğim durumu vb),
- Hidrolojik- hidrojeolojik yapı (Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları, havza sınırları),
-İklimsel özellikler,
-Toprak niteliği ve tarımsal arazi kullanımı,
-Ekolojik yapı (ekosistem tipleri, flora ve fauna varlığı),
-Koruma statüsü verilmiş alanlar (sit alanları, uluslararası sözleşmelerle korunan alanlar, sulak alanlar, RAMSAR alanları, özel çevre koruma alanları, milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı, tabiatı koruma alanı, mesire yerleri, yaban hayatı geliştirme alanı, yaban hayatı koruma alanı, tür koruma alanı, yüzeysel içme suyu kaynakları koruma alan ve diğerleri)
-Orman alanları, mera, yaylak, kışlak alanları,
-Kültür ve turizm gelişim ve koruma bölgeleri, turizm merkezleri,
-Genel peyzaj öğeleri,
-Demografik yapı,
-Sosyal yapı,
-Ekonomik yapı
-Teknik altyapı;
-Ulaşım,
-Enerji,
-Atık geri kazanım ve bertaraf tesisleri,
-İçme suyu ve atık su arıtma tesisleri,
-Atık su deşarj yerleri,
-Tarımsal sulama alanları,
-Kamu mülkiyetindeki alanlar,
-Ruhsatlı maden sahaları,
-Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri,
-Mania planları,
-Mevcut arazi kullanımı,
- Yerleşme alanlarının karakteristik özellikleri ve mekânsal gelişme eğilimleri ve potansiyelleri,
-Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları,
-Onanlı imar planları,
-Çevre sorunları konularına ilişkin ilgili kurum ve kuruluşlardan, uydu görüntülerinden ve/veya hava fotoğraflarından ve arazi çalışmalarından veriler elde edilerek sayısal veri tabanı oluşturularak, kurum ve kuruluşların planlama çalışmasında kullanılacak bilgi ve belgeleri sağlama sorumluğu altında milli güvenlik ve savunma faaliyetlerine konu alanlar için Milli Savunma Bakanlığı ile koordinasyon sağlanması gerekmektedir.
b. Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte Düzeni Planı Temel Esasları
Yönetmelik çevre düzeni planlarının hazırlanmasında dikkate alınması gereken ilkeleri(m.8);
-Kalkınma planı ve varsa bölge planlarının esas alınması,
- Sürdürülebilir kalkınma yaklaşımının gözetilmesi,
- Birbirine bitişik planlama alanlarında ekosistem bütünlüğünün ve arazi kullanım kararlarının sürekliliğinin sağlanması,
-İlgili kurum ve kuruluşların, meslek ve sivil toplum kuruluşlarının görüşlerinin alınarak, planlama sürecine katılımının sağlanması,
- Doğal, tarihi ve kültürel çevre değerlerinin korunması,
- Ekolojik dengeyi bozucu plan kararlarının getirilmemesi,
- Alt ölçekli planlara esas olacak koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin oluşturulması,
- Ekonomik kararlar ile mekânsal kullanım kararlarının çevresel kaynakların sürdürülebilirliğini sağlayacak şekilde düzenlenmesi,
- Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenmesi,
- Projeksiyon nüfusunun, doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı dikkate alınarak belirlenmesi,
-İçme suyu, katı ve sıvı atık miktarlarına ilişkin mevcut ve projeksiyon değerlerinin belirlenmesi,
-Arazi kullanım kararlarının ekolojik, jeolojik, hidrolojik riskler göz önüne alınarak belirlenmesi,
-Teknolojiden en üst düzeyde faydalanılması esastır.
3. Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına Dair Yönetmelikte İlke ve Esaslar
Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına Dair Yönetmelik, çevre düzeni planlarının hazırlanması ve yürürlüğe girmesi sürecine ilişkin idari usul kurallarını düzenleyen bir idari metindir. Çevre ve Orman Bakanlığı, Yönetmeliğin amacını, kalkınma planları ve bölge planları temel alınarak, sürdürülebilir kalkınma hedeflerine uygun ekonomik kararlar ile ekolojik kararların bir arada düşünülmesine imkan veren doğal kaynakların rasyonel kullanımını sağlamak üzere, 3194 sayılı İmar Kanununun 5 inci maddesinde, “ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plan” olarak tanımlanan Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması ile ilgili usul ve esasları belirlemesi olarak ortaya koymuştur(ÇDPYEDY m.1).
Yönetmelikte yer alan düzenlemeye göre, çevre düzeni planları hazırlanırken, ülke ve bölge planlarına uyulması(m.5), birden çok ili ilgilendiren planlama çalışmalarında koordinasyon içerisinde hareket edilmesi ve arazisi en geniş olan ilin valisinin koordinasyonu üstlenmesi(m.6), yeni çevre düzeni planı tekliflerinde ve değişikliklerinde ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşlerinin alınması ve ilgili il özel idaresi ve belediyenin bu görüş ve teklifler hakkında gerekçeli görüşlerini Çevre ve Orman Bakanlığına iletmesi temel kurallar olarak belirlenmiştir.
Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına Dair Yönetmelikte, çevre düzeni planlarının görüşülmesi, karara bağlanması, ilanı ve uygulanmasına ilişkin konular düzenlenmiş bulunmaktadır.
III-ÇEVRE DÜZENİ PLANLARININ NİTELİĞİ
Çevre düzeni planlarının niteliği başlığı altında, hem bu planların hukuki niteliklerinin ne olduğu, hem de bölgesel ya da yerel plan niteliği üzerinde durulması gerekir.
A-Çevre Düzeni Planlarının Genel Olarak Niteliği
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik, çevre düzeni planlarının genel olarak niteliğinin ne olduğunu düzenlemiştir. Yönetmelikte yer alan düzenlemeye göre(m.5) çevre düzeni planı;
i. Kalkınma planları ve varsa bölge planlarını temel alarak rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlayan,
ii. Kirliliğin oluşmadan önce önlenebilmesi, sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları ve bunu sağlayacak arazi kullanım kararlarını belirleyen,
iii. Tarihi, kültürel ve doğal çevrenin korunması ve geliştirilmesine yönelik genel hedefleri, ilkeleri, stratejiyi ve politikaları belirleyen,
iv. Karar ve hükümleriyle alt ölçekli planları yönlendiren,
v. Plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlayan,
vi. Planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan,
vii. Planlama sürecinin her aşamasında bir önceki aşamalara geri dönerek değerlendirilmelerin yapılabildiği geri beslemeli sürece sahip olan,
viii. Karşılaştırılabilir, değerlendirilebilir, sorgulanabilir, geliştirilebilir ve güncellenebilir standart veri tabanına sahip olan,
ix. Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada düşünülmesini sağlamak üzere, korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğini taşır.
B-Çevre Düzeni Planlarının Bölgesel/Yerel Plan Niteliği
Çevre düzeni planlarının bölgesel planlar olduğu daha önce vurgulanmıştı. 3194 Sayılı İmar Kanununun 5. ve 6.maddelerinde yer alan düzenlemelere bakılarak, çevre düzeni planlarının bölgesel bir plan olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Ancak, çevre düzeni planları konusunda 3194 Sayılı Kanunun dışında da düzenlemeler getirilmiş olduğundan, bu planların niteliklerinin ne olduğu konusunda bazı tereddütler yaşanması da kaçınılmazdır.
Planlama çalışmalarında ortaya konulan hedef ve ilkelerin genelden özele doğru uygulamayı şekillendirmesi gerekir. Bir başka ifadeyle, merkezi idare tarafından ortaya konulan plan hedeflerinin ülke planından bölge planına, bölge planından da yerel planlara aktarılması gerekir. Bu gereklilik doğrultusunda bir planın ülke, bölge ya da yerel plan olup olmadığının bilinmesinde yarar vardır. Yerel planlar, diğerlerine kıyasla daha dar bir bölgede, bir yerel idarenin sınırları içerisinde, gerçekleştirilen plan çalışması olarak karşımıza çıkar. Çevre düzeni planları düzenleme alanı itibariyle bölgesel bir plan görünümünde olmakla birlikte, üst ölçekli planlar arasında yerel planlamayla teması sağlayan bir konumda olması nedeniyle de tereddütler doğabilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında çevre düzeni planının bölgesel plan mı yoksa yerel plan mı olduğunun belirlenmesi gerekir.
Çevre Kanunu, çevre düzeni planıyla ilgili bir tanımlama getirmeksizin, ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Çevre ve Orman Bakanlığınca yapılır, yaptırılır ve onaylanır(m.9/b) hükmünü getirmiştir. Çevre Kanununda yer alan bu düzenlemeden çevre düzeni planının bölge ve havza bazında hazırlanacak bir plan olduğu sonucuna ulaşılacaktır.
Çevre düzeni planı; 3194 Sayılı İmar Kanununda; “Ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plan” olarak tanımlamıştır(m.5). 3194 Sayılı Kanun çevre düzeni planının neyi düzenleyeceğini ana hatlarıyla ortaya koymakla birlikte, bu faaliyetin hangi boyutta gerçekleştirileceğine ilişkin bir düzenleme getirmemiştir. Bununla birlikte, Yönetmelikte yer alan tanımlamada, çevre düzeni planının, mekânsal, işlevsel ve idari olarak bütünlük arz eden bir alana ilişkin olarak şekillendirileceği ifade edilmiştir(PYAEDY m.3). Buradan anlaşılan ve anlaşılması gereken, kullanım olarak devamlılık bulunan, ayrı planlanması durumunda planlama faaliyetlerinden beklenen yararın ve amacın gerçekleşmesi mümkün olmayan, coğrafi olarak bütünlük taşıyan bölgelerde ortak bir çerçeve plan olarak çevre düzeni planı yapılması yoluna gidilmelidir.
Çevre düzeni planının İl Özel İdaresi Kanununda getirilen düzenlemeyle il çevre düzeni planına dönüştürülmesi yeni ve farklı bir yaklaşımdır. Elbette il sınırlarının da, ekonomik, sosyal, işlevsel, coğrafi ve idari olarak bir bütün olması ve çevre düzenine konu olması mümkündür. Ancak, her ilin bir çevre düzeni planı olması şeklinde bir yaklaşım, planlama faaliyetlerinin amaçlarıyla bağdaşmaz bir durumdur. Çünkü çevre düzeni planı bir geçiş planıdır. Çevre düzeni planı, ülke ve bölge planlarından imar planlarına geçişi düzenlemektedir. Ülke ve bölge planlarında yer alan kararların, araziye uygulanmaya başlanma noktası çevre düzeni planıdır. Çevre düzeni planını il düzeyine indirilmesi planlama faaliyetlerinin gereklerine aykırıdır.
İl Özel İdaresi Kanunuyla büyükşehir sınırları il sınırı olan büyükşehirlerde il çevre düzeni planının büyükşehir belediyeleri tarafından yapılmasına ilişkin getirilen düzenlemeyi de anlamak mümkün değildir. Bahse konu büyükşehir belediyelerinin 1/50000 ölçeğine kadar nazım imar planı yapabilmeleri mümkün iken, hatta bu konuda yapılacak bir idari düzenlemeyle ölçek daha da büyütülebilecekken, neden il çevre düzeni yapılması gereği duyulmuştur? İl Özel İdaresi Kanunuyla il çevre düzeni yapılmasına ilişkin hükümler getirilmeden önce, genel olarak çevre düzeni planları 1/25000 ölçekli olarak yapılmaktaydı. Yani, büyükşehir belediyeleri kendi sınırları içerisinde çevre düzeni planında yer alan ölçekten daha büyük ölçekte nazım imar planı yapabilmekteydi. O halde bir birine yakın ölçekte çalışılan planların farklı adlandırılmalarındaki kamu yararı ve hizmet gerekleri nelerdir?
Aynı irade tarafından planlanmasında zorunluluk bulunan bir bölgenin ayrılmadan planlanması ve arazi kullanımlarının kamunun yararı ve hizmetlerin gerekleri doğrultusunda şekillenmesi, çevre düzeni planlarının amacıdır. Coğrafi olarak bütünlük taşıyan ve araların ayırıcı bir eşik bulunmayan, ekonomik, sosyolojik ve ulaşım olarak devamlılık taşıyan, doğal olarak aynı düzlemde bulunan birbirine komşu iki büyükşehrin iki ayrı çevre düzeni planı olmasının kamuya sağladığı yarar ve kamusal görevler ve hizmetler konusunda getirdiği kolaylıklar konusunda tereddütler vardır. Aksine bu yaklaşım nedeniyle, kamu yararının ve hizmet gereklerinin olumsuz etkilenme riski oldukça fazladır. Birbirleriyle ekonomik, sosyal, kültürel, ulaşım ve benzeri noktalarda birleşmiş olan iki şehrin parçacıl olarak planlanması mümkün değildir. Bir başka ifadeyle, sadece il esaslı yaklaşılarak, ekonomik, sosyal, coğrafi, kullanım ve benzeri birliktelik dikkate alınmadan yapılacak bir çevre düzeni planı, planlanan alanın devamı durumundaki plansız alanlarda plansız ve çarpık bir kentleşmenin, kontrolsüz sanayileşmenin doğmasına yol açacaktır.
Çevre düzeni planlamasında beklenen yararın sağlanabilmesi için, idari bölünüş esası yerine, ekonomi, kullanım, ulaşım, doğal kaynaklar, coğrafi bütünlük ve benzeri özellikler dikkate alınarak, bütünlük arz eden bölgelerin birlikte planlanması yoluna gidilmelidir. Çevre düzeni planlaması, merkezi idarenin koordinasyonu altında ve belirlenen ilkeler doğrultusunda, ilgili yerel idarelerin de katılımıyla gerçekleştirilmelidir. İfade edilen eşikler arasında kalan ve birlikte planlanmasında yarar bulunan bölgenin il ya da belediye olması durumunda yetkinin ilgili yerel idarelerce kullanılmasına imkân verilmelidir.
B-ÇEVRE DÜZENİ PLANLARININ HUKUKİ NİTELİĞİ
Çevre düzeni planları, eşik birliği bulunan bir alanın, yerleşim, sanayi, tarım, ulaşım, doğal çevrenin ve doğal kaynakların doğru kullanılması ve koruma ve kullanma arasında bir denge oluşturulmasını hedefleyen düzenleyici metinlerdir. İdarenin düzenleme yetkisi kapsamında coğrafi, ekonomik, sosyal, ulaşım ve benzeri yönlerden benzerlik/ortaklık bulunan alanlarda yapmış olduğu bir düzenleme faaliyetidir. Çevre düzeni planıyla idare, düzenleme alanında yapılacak olan yatırımların, gerçekleştirilecek olan kullanımların ne olması gerektiğini düzenlemektedir. Yapılan düzenleme, alan içerisinde gerçekleştirilecek olan imar planlamasında dikkate alınması zorunlu olan hükümler getirmektedir.
Getirilen hükümlerin nazım imar planlaması, dolayısıyla da uygulama imar planı çalışmalarında dikkate alınması zorunluluğu, çevre düzeni planları yürürlükte kaldığı sürece devam eder. Bir başka ifadeyle, çevre düzeni planları yürürlükte kaldığı sürece, imar planlaması kaç kez tekrarlanırsa tekrarlansın her seferinde yeniden dikkate alınması zorunluluğu vardır. Anlaşılacağı üzere, çevre düzeni planları uygulanmakla tükenmeyen bir idari işlemdir.
Çevre düzeni planlamasında düzenleme alanında bulunan bütün taşınmazlar, düzenleme kapsamına dâhildir. Düzenleme alanında özel hükümler getirilmez. Düzenleme alanında bulunan taşınmazlarla ilgili olarak parsel düzeyinde çözüm arayışına girilmez. Planlama alanında bulunan taşınmazlara ilişkin genel hükümler getirilmesi söz konusudur.
Çevre düzeni planları doğrudan uygulanabilme imkânına sahip değildir. Çevre düzeni planlarında yer alan hükümlerin alt ölçekli planlamayla uygulamaya konulması gerekir. Çevre düzeni planlarıyla getirilen düzenlemelerin uygulanması imar planlama çalışmalarında bu hükümlerin dikkate alınmasıyla mümkün olacaktır.
Çevre düzeni planları düzenleyici idari metinler olarak ilan edilmek suretiyle aleniyeti sağlanmaktadır. Onaylanan çevre düzeni planları 30 gün süreyle, herkesin görebileceği şekilde askıya çıkarılmak suretiyle ilan edilir(Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik m.12/3). Çevre düzeni planların nerede nasıl görüleceği konusu halka ilan suretiyle duyurulur. Yetkili ya da ilgili idare, çevre düzeni planlarını internet sitesinde yayımlar(ÇDPDY m.12/3).
Çevre düzeni planlarının, genel düzenlemeler içermesi, ilan edilmek suretiyle duyurulması, uygulanmakla tükenmemesi, doğrudan uygulanma kabiliyetinin bulunmaması nitelikleri dikkate alındığında, bu metinlerin genel düzenleyici idari işlemler olduğu konusunda duraksama yoktur. Çevre düzeni planları, genel düzenleyici bir idari işlem olarak karşımıza çıkan üst ölçekli bir plan metnidir.
SONUÇ
Çevre düzeni planları, konut, sanayi, turizm, tarım ve benzeri kullanımların doğal çevre üzerinde oluşturduğu baskıyı dengelemek üzere ortaya çıkmış bir plandır. Arazi kullanım kararlarının sürdürülebilir olmasının sağlanmasına yönelik olarak, doğal çevrenin zarar görmesinin önlenmesi ya da doğal dengenin bozulmasına yol açılmadan kullanımların gerçekleştirilmesi zorunludur. Çevre düzeni planı ile doğal kaynakların, çevresel değerlerin, tarihi eserlerin yerleşim ve diğer kullanımlar nedeniyle ortaya çıkacak risklere karşı planlama çerçevesinde koruma tedbirleri alınması gerekir. Bu gereklilikten hareketle, çevre düzeni planları konusunda belirleyici rolün çevre konusunda yetkili idarelere ait olacağı açıktır.
Çevre düzeni planı, tarım, turizm, sanayi, konut gibi kullanımlarla çevre arasında üst ölçekli olarak ilişkiler kuran bir plandır. Çevre düzeni plan alanında, kullanımların yoğunluğunun belirlenmesi bu yolla sağlanacaktır. Planlama alanında öngörülen kullanım yoğunluğunun dengeli ve doğal çevreye uygun olarak dağılımı da çevre düzeni planlarıyla belirlenecektir. Çevre düzeni planlarının hazırlık aşamasında ortaya konulan veriler ışığında, planlama alanının özellikleri dikkate alınarak, kamu yararı doğrultusunda, konut kullanımının, sanayi kullanımının, tarım ya da turizm kullanımlarının nerelerde olabileceği belirlenmelidir. Kullanım kararlarının planlanana arazinin özelliklerine göre oluşturulması gerektiği açıktır. Çevre düzeni planlarının makro ölçekte arazinin kullanım kararları oluşturuyor olmasının en önemli işlevi, tarımsal verimliliği olan alanlara konut ve sanayi kullanımı getiren hatalı uygulamanın önüne geçmek olmalıdır.
Çevre düzeni planlarının düzenleme alanının sınırlarının doğru belirlenmesi, planlama faaliyetinin başarısı için birincil önceliktir. Çevre düzeni planlarının uygulama alanının belirlenmesinde, planın niteliğine ilişkin olarak vurgu yapılan eşikler etkili olmalıdır. Çevre düzeni planlarının başlangıç olarak, havza anlayışından hareketle doğal çevrenin, konut ve sanayi kullanımların karşı korunmasının sağlanmasına yönelik olarak getirilen bir tedbir olduğu göz önünde bulundurulmalıdır. Kendi içerisinde bütünlük taşıyan bir alanın, doğal çevrenin korunabilmesi için, üst ölçekli kullanım kararlarının ve kullanımlar arasında dengenin kurulmasına yönelik olarak çevre düzeni planı oluşturulmalıdır. Planlama alanında kullanımlarla doğal yapının dengelenmesinde, öncelikle planlama alanının sınırlarının planlamanın temel ilkelerine göre belirlenmiş olması gerekir.
Planlama alanının sınırlarının belirlenmesinde, eşik ölçütünden yararlanılması gerekir. Çevre düzeni planına konu olacak alanın sınırlarının belirlenmesinde, öncelikle coğrafi eşik belirlenmelidir. Aynı coğrafi eşikler arasında kalan alanlar birlikte planlanmalıdır. Coğrafi olarak birbirinin devamı olmayan alanların aynı çevre düzeni planında düzenlenmeye çalışılması koruma ve kullanma dengesinin sağlanması bakımından sorunlu bir yaklaşım olacaktır. Çevre düzeni planlarında ikinci olarak ekonomik eşik analizi yapılması gerekir. Ekonomik olarak bütünlük sağlamayan alanlar birlikte planlanmalıdır. Çevre düzeni planlarında planlamaya konu alanların belirlenmesinde, altyapının bütünlüğünün bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi bir başka gerekliliktir. Elektrik, ulaşım gibi altyapıların birlikte sunulabileceği alanların birlikte planlanması gerekir.
Çevre düzeni planlarının eşik analizi yapılmak suretiyle hazırlanması, planlamanın başarısı için zorunluluktur. Planlama alanının birlikte planlanabilme imkânının bulunup bulunmadığı araştırılmadan, kanun düzenlemesiyle idari bölünüş esas alınarak hazırlanması yönündeki yaklaşım, çevre düzeni planlarının işlevini yitirmesi sonucunu doğuracaktır. Çevre düzeni planlarında eşik analizi yapılarak bazen bir il sınırları içerisinde çevre düzeni planı yapılacak alan sayısı birden çok olabileceği gibi, bazen bir ilin sınırlarıyla bütünleşik olarak bir çevre düzeni planı yapılması da gerekebilir. Buna karşılık çoğunlukla, çevre düzeni planı yapılması gereken alan bir den çok ilin sınırları içerisinde kısmi olarak kalan bir coğrafi bölüm olarak karşımıza çıkacaktır. Çevre düzeni planı yapılacak alanın belirlenmesinde, ortak nitelik, ortak coğrafya, ortak ekonomik yapı, ortak teknik altyapı ve benzeri veriler dikkate alınarak ortak planlanabilme ve geliştirilebilme yeteneğinin araştırılması kamu yararı ve planlama hizmetlerinin gereğidir. Bu gereklilik bir yana bırakılarak, il sınırları üzerinden hazırlanması öngörülen çevre düzeni planlarının, beklenen yararı sağlaması zor olacaktır.
Çevre düzeni planlarının il düzeyinde hazırlanmasının tek olumlu yanı, il bazında ele alınan çevre düzeni planlama faaliyetlerinin, eksikte olsa, bir an önce tamamlanabilmesi ve imar planlamasına altlık oluşturma anlamında plansız alan kalmaması olarak değerlendirilebilir. Çevre düzeni planlarının hazırlanmasında il sınırlarının esas alınmasının sonucu olarak, her ilin çevre düzeni planı bir an önce hazırlamak isteyecekleri açıktır. Bunun sonucunda planı gecikecek alanların da planlanmasını sağlayan bu yaklaşım sonucunda, eksik de olsa, imar planlama faaliyetlerinde bir dayanağın ortaya çıkması sağlanmış olacaktır.
[1] Çevre düzeni planını konusunda yetkili idarelerin belirlenmesine yönelik olarak, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 6. maddesinin b bendinde yer alan düzenlemeyle, planın il düzeyinde hazırlanması bir gereklilik olarak ortaya konulmuş olmakla birlikte, çevre düzeni planlarının üstlenmiş olduğu, üst ölçekli (ülke ve bölge) plan hükümlerini yerel planlara dönüştürme işlevi nedeniyle, bölgesel plan olma özellikleri devam etmektedir.
[2] 02.11.1985 Tarih ve 18916 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan yönetmelik, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı tarafından çıkarılmıştır. Yönetmelikte çevre düzeni planları yapımı sürecinde uygulanacak ilke ve esaslar düzenlenmiş bulunmaktadır.
[3] 04.11.2000 Tarih ve 24220 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelik.
[4] 11.11.2008 tarih ve 27051 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelik. [5]
03.05.1985 Tarih ve 3194 Sayılı Kanun, 09.05.1985 Tarih ve 18749 Sayılı Resmi Gazetede Yayımlanmıştır.
[6] 09.09.1983 Tarih ve 2872 Sayılı Çevre Kanunu, 11.08.1983 tarih ve 18132 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
[7]13.12.1983 Tarih ve 180 Sayılı kararname, 17.06.1982 Tarih ve 2680 Sayılı Yetki Kanuna dayanılarak çıkarılmış ve 14.12.1983 Tarih ve 18251Sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
[8] 22.02.2005 Tarihi Kanun,04.03.2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
[9] 10.07.2004 tarih ve 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun geçici 2.maddesiyle İstanbul ve Kocaeli il sınırları bu illerin büyükşehir belediyesi sınırları olarak belirlenmiştir.
[10] Benzer bir durum, 03.07.2005 Tarihli ve 5403 Sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda yer alan düzenlemelerin hayata geçirilmesinde ciddi zorluklar yaşanmış ve yaşanmaktadır. 19.07.2005 tarih ve 25880 Sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiş olan Kanunda geçici 3.maddeye hüküm konularak, tarım arazisi vasfındaki arazilerin sanayi yatırımlarında kullanılmış olması durumları korunmak istenmiş, aynı düzenleme 26.03.2008 Tarih ve 5752 Sayılı değişiklik Kanunuyla geçici 4.maddeyle yeniden uygulamaya konulmuştur.
